孔庆江：特朗普时代的中美贸易争端及其管控（下）

孔庆江：特朗普时代的中美贸易争端及其管控（下）

本文是中国法学会世界贸易组织法研究会副会长、中国政法大学国际法学院院长孔庆江教授独家文章《特朗普时代的中美贸易争端及其管控》的下半部分，本站转载已获得授权，如需转载请联系本人。

内容提要：特朗普的“美国优先”执念导致了其对贸易政策工具的肆无忌惮的使用，除了采取反倾销、反补贴外，美国还以不公平贸易为由采用301条款，以国家安全为由采用232条款，以全球保障措施为由实行201条款。所谓“中国操纵汇率”议题、“产能过剩与补贴”等均是这个背景下的说辞和应对手段。

但因为它们在WTO框架下具有不可诉性，从管控贸易争端的角度，中美应展开谈判和磋商（包括在WTO争端解决机制背景下的磋商），特别是充分利用两国间的谈判和磋商机制，包括两国元首之间的“美中全面对话”机制。考虑到美国对华巨额贸易逆差在相当长时间内很难会有所改变，对中国而言，可适时地利用美国国内政治缓和争端，必要时运用争端解决机制以维护其“系统性利益”。
 
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（二）产能过剩的贸易问题

1. 作为贸易问题的产能过剩

中国是世界上最大的制造业生产国，产能过剩是2007/2008年世界金融危机后的大量投资的结果。根据中国国家统计局不完全的官方统计，钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、造船等行业的产能利用率，分别只有72%、73.7%、71.9%、73.1%和75%。也就是说，这些行业的产能过剩率至少有30%，中国产能过剩问题的严重性远高于其他各主要经济体。随着中国从投资驱动型经济向消费驱动型经济转型，中国对钢铁等产品的需求可能正趋于稳定，这将导致全球钢铁等产品的需求大幅回落。

另一方面， 2007—2015年，工信部列示的19个产能过剩行业的出口增长了65.9%，2014年出口额超过2500亿美元；净出口额增长了一倍多，2015年这19个行业的净出口额占中国净出口总额的42%以上。在19个产能过剩行业中，除了铜、锌和玻璃，中国在其余16个行业均是净出口国。中国也是世界上最大的钢铁、铝、皮革和化纤出口国。鉴于中国出口数量之庞大，这些行业的过剩产能必然会影响中国与贸易伙伴的关系。

从贸易摩擦的行业分布来看，超过80%的反倾销和反补贴案件集中在六大行业：基本金属、化工、机械设备、纺织、橡胶塑料、建材。尤其是钢铁、铜、铝等基本金属，占到反倾销案件的四分之一以上以及反补贴案件的一半以上。这些数据表明，产能过剩行业是中国国际贸易摩擦最严重的领域。 换言之，过剩产能影响了中国与贸易伙伴的关系，越来越多的国家认为中国出口威胁到它们的国内市场。

 2016年9月在中国杭州举行的二十国集团（G20）领导人会议上指出，全球经济复苏缓慢和市场需求低迷，使得包括一些行业产能过剩在内的结构性问题更加严重，这些问题对贸易和工人产生了负面影响。钢铁和其他行业的产能过剩是一个全球性问题，需要集体应对。政府补贴和其他类型的支持可能导致市场扭曲，并造成全球产能过剩，因此需要予以关注。 G20呼吁组建一个关于钢铁产能过剩的全球论坛，并给出时间表，“期待关于全球论坛所做努力的进展报告于2017年向二十国集团相关部长提交” 。

2017年4月19日和5月3日，美国商务部动用了1962年《贸易扩张法》的第232条款，明确美国政府可以保护国家安全为由设置贸易壁垒，调查钢铁和铝的进口是否会对国家安全构成威胁，表明针对中国产能过剩的贸易政策工具已经启动。事实上，针对产能过剩的贸易政策工具还包括传统的反倾销和补贴。2017年4月12日，美国、欧盟和加拿大在WTO补贴与反补贴措施委员会会议上联合提交了一份题为《补贴对制造过剩产能的作用及以<补贴与反补贴措施协定>解决该问题的选择》的提案 ，该提案表明美国等国明显企图用补贴纪律约束中国的产能过剩问题。

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2. 产能过剩与SCM下的补贴之间是否存在因果关系？

补贴如何以及在多大程度上导致了产能过剩是一个复杂问题，G20杭州峰会上，20国领导人承认自2008年金融危机以来，导致产能过剩的主要原因是市场需求不振、经济复苏迟缓，而并非补贴。补贴与产能的关系，因不同产能过剩行业的具体情况而有所不同。显然，需求下降等市场力量可能在引起产能过剩问题中起了重要作用，但是，钢铁、铝、太阳能电池板等当前正在经历严重产能过剩行业的经验表明，政府经常指定国家战略产业并进行系统性扶持，以提高产能、推动GDP增长、扩张和保护就业，使这些享有特权的产业免受市场供求信号影响。

当政府成为经济运行的主要参与者，拥有、控制并影响大量重要的工业企业和银行机构，并在资源配置中起重要作用时，市场的相对力量必然下降。此时，政府补贴就成为产能过剩的主要推动因素，中央和地方各级政府在受优待产业的完整生命周期中持续提供财政和其他形式资助使问题不断恶化。在塑造战略产业的过程中，政府通过向新成立企业提供优惠贷款和其他资产制造过剩产能，却并不充分考虑未来市场需求和企业盈利能力等市场因素。

当被视为具有战略性的重点企业遭遇经营困难时，政府的目标是保证就业和生产，而没有提供适当的市场退出机制。例如，政府可能减免企业债务，延长国有商业银行贷款的偿还期限，将债券转变为资产性权益，或提供新资产，却不对经营困难企业进行重组，使企业具备盈利能力并使其产能符合市场需求。

政府还可能直接或通过执行公共政策的国有或国家控制的金融机构向战略性产业中的企业提供相对便宜的融资，而这些企业在市场机制下原本只能获得成本更高的融资。部分接受优惠融资的企业缺乏盈利能力，杠杆率高企，前景渺茫。低成本融资不仅在企业发展初期提供，以帮助建立国内产业，还持续为已经具备一定发展水平的企业输血，经过一段时间就会导致产能过剩。此外，为提高企业产能，政府还以低于市场的价格向重点企业提供原材料、水、电、气和土地。以补贴方式制造并维持过剩产能，而不注意市场供需力量的变化，通常导致在国内经济低迷时，增加过剩产能向海外出口。

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此类补贴中的一部分落入SCM协定第3条，受到禁止，但更多补贴不受协定约束。由于此类补贴具有高度市场扭曲效应，并通常导致过剩产品向海外出口，此类补贴对贸易的效果至少与出口补贴的效果相同，甚至可能更加恶劣。因此，对于此类补贴应该施以更加严格的规则约束。在当前世界经济多个产业部门遭受严重产能过剩的情况下，这一点尤为重要。市场力量通常能确保效率最低的生产者退出市场，以此达到供需平衡，消除过剩产能，而政府的财政和其他支持方式却使不具有经济可行性的企业苟延残喘，使市场力量难以发挥作用。

如果WTO成员方想有效解决政府补贴导致的产能过剩问题，第一步是要对该问题有更多了解。尽管SCM协定要求成员方向WTO通报补贴项目，越来越多的WTO成员方没能按时完成通报义务。据统计，2015年65%的WTO成员方没有按协定要求通报补贴项目。同样令人担忧的是，尽管协定明确要求中央和地方政府的补贴项目都须通报，一些成员却不通报地方政府补贴。当一国的产业政策由中央政府制定，但由地方政府实施，并且地方政府之间经常采取以邻为壑的相互竞争政策时，这一问题的后果尤其严重。通报的质量也是值得关注的问题，有些成员的通报包含大量明显不违反规则的补贴项目，以彰显其政策透明度，却对真正的产业补贴项目避而不谈。

欧盟也知道，SCM协定似乎没有为这种情况提供补救措施，但坚持认为，补贴措施的范围是巨大的，一旦产能过剩，问题就会转移到其他国家，从而损害其产业。欧盟补充说，这样的补贴应该受到更严格的纪律约束。 但表示补贴与反补贴措施委员会有能力和专业知识来处理这个问题的补贴。补贴与反补贴措施委员会有六位成员对提议表示程度不同的支持，但有几位成员质疑需要更严格的纪律。许多人强调，最初的重点应放在提高补贴通知的透明度上。一位成员说，问题不仅是补贴，还有贸易保护主义，尤其是贸易救济措施的使用越来越多。中国重申，补贴与反补贴措施委员会不是讨论产能过剩问题的适当论坛。

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3. 产能过剩与保障措施

在2017年10月23日的WTO保障措施委员会会议上，日本反复强调新兴经济体扩大产能导致的钢铁及其他关键部门的产能过剩，是目前保障措施不断增加的一项原因。然而在目前的国际经济环境下，全球经济增速放缓、贸易保护主义抬头才是保障措施增加的重要背景。对于产能过剩能否以及多大程度上会对进口国国内某产业正在或已经造成严重损害或严重损害威胁，目前仍存在争议。从目前保护措施实施条件上来看，尚不足以实施于产能过剩这一问题：

对于进口增加的认定，需要满足进口急增足以造成严重损害或严重威胁。增加可以是绝对增加，也可以是相对国内生产总量的相对增加。在Argentina—Footwear案中，上诉机构裁定“数量的增加”必须是“近来的、突然的、急剧的、显著的，从性质和数量上造成严重损害或严重威胁。” 
 
SG协定第4.2(a)规定：“在确定进口的增长是否对某一国内产业业已或正在造成严重损害或严重损害威胁的调查中，主管当局须评估与该产业状况相联系的、客观的、可量化的所有相关因素，特别是在绝对和相对条件下，有关产品进口增长的比例和数量、增长的进口产品在国内所占市场份额、销售水平的变化、总产量、生产率、能耗、损益及就业等。”

GATT第19条以及SG协定下的保障措施，是应对进口增加的紧急措施。由于适用的对象不一定是不公平贸易，如果成员国任意适用，将损害WTO制度下自由贸易的基石。因而GATT第19条规定，“不可预见的发展”也是实施保障措施的前提条件。即在实施保障措施前，主管当局必须证明存在“不可预见的发展”，仅证明具有新的发展是不足够的。而且如果对某类产品中的多个产品实施保障措施，仅证明这一种类产品存在“不可预见的发展”是不够充分的，应逐一证明。

此外，保障措施的实施是受到限制的。根据SG协定第7.5条规定：“在建立WTO的协议生效日之后已被使用过保障措施的某一产品的进口，在与以前采取的保障措施期限相等的时间内，不得再次被使用保障措施，但这种不适用期限至少为2年。”而且原则上，保障措施是对造成国内同行业损害的所有进口产品而实施的，而不是针对特定的出口成员实施的，而出口成员可通过与磋商获得补偿，如果不能达成协议，则可以对从采取保障措施的国家进口的产品提高关税。

作为WTO制度的组成部分，SG协定同样具有维护公平贸易的宗旨。在现行的WTO法律框架下，对产能过剩实施保障措施并无法律依据。而保障措施的滥用则有破坏公平贸易之嫌。美国总统特朗普近日宣布对进口光伏产品和大型洗衣机分别采取为期4年和3年的全球保障措施，分别加赠了30%和50%的关税。而早在2012年和2014年美国已经对中国的光伏产品征收了35%到65%的反倾销税，2016年12月还对中国的大型洗衣机征收32%到52%的反倾销税。美国频繁对同一个产品交替实施保护措施以及征收反倾销税，这恰恰是对国内产品的过度保护，是对贸易措施的滥用，违背了保障措施服务公平贸易的初衷。

三、管控中美贸易争端的方式

（一）利用WTO争端解决机制

几乎可以肯定的是，特朗普政府不可能利用WTO迫使中国改变其贸易行为，而会动用国内法的贸易政策工具。那么问题来了：WTO能够帮助中国解决与美国的贸易争端吗？

值得注意的是，在WTO争端解决机制中，对于某一成员对另一成员提起申诉的能力没有限制。WTO争端解决机制本身为WTO成员国使用争端解决机构提供了激励机制。中国如在WTO体制内寻求解决，目标不言而喻应该是特朗普政府在贸易争端解决程序中败诉。

此外，以规则为导向的争端解决机制，可以帮助成员国实现在国际贸易体制内谋求“更大的系统性利益”的战略目的。 WTO成员可以参与争端解决机制，以维护自身系统性利益。由于在WTO司法判例的深远影响，中国认为参与争端解决机制对于重塑WTO法的解释与适用规则，发挥WTO法理在未来案件中“系统性效应”至关重要。因此，在美国对华采取国内法上的贸易政策工具的情况下，中国运用争端解决机制以维护其“系统性利益”是自然而然、合乎中国自身利益的。

（二）利用美国国内政治

不同的利益集团对本国贸易政策有自己的偏好。有些部门将因某贸易政策而受益，而与此同时有些部门却因此受损，在贸易政策形成过程中，不同的利益集团总是会出于自身利益向本国政府游说究竟是开放还是保护。每一个贸易政策实质上正是国内外利益集团博弈的结果，是政府在自身利益与各个利益集团之间的相对平衡。这个博弈过程给贸易政策的利益相关国家提供了一个利用贸易政策制定国国内政治介入贸易政策形成的过程。

美国国内政治的博弈进程，使中国有可能在中美贸易不平衡的背景下防止中美贸易争端的恶化。当2018年3月1日特朗普在白宫当着全美钢铁和铝产业的代表宣布他已做出决定对钢铁和铝的进口分别征收25%和10%关税后，美国钢铁和铝产业一片欢腾，但同时也引来了美国钢铁和铝消费产业对实施该保障措施决定的猛烈批评，认为该决定的实施总体上讲给美国就业带来负面影响。他们称美国钢铁和铝消费产业雇佣的工人人数大大超过钢铁和铝产业的工人人数，还引用了2001年乔治W. 布什总统针对钢铁进口的保障措施对就业产生了负面影响的案例。

在这类情况下，中国输美产品的美国下游产业和美国的消费者就有可能成为中国出口产商的同盟军，妥加利用，其影响力在美国的党派政治中不可小觑。

（三）磋商和谈判

处理不平衡的贸易关系需要并开始于对彼此利益的权衡。中方在与美方的贸易关系中正在寻求对美国反倾销和保障措施更加强有力的约束。中国一直不断地对美国施加压力，以尽可能多地减少或消除壁垒。在反倾销和反补贴监管方面，中国也在追求被承认其市场经济地位（MES） ，中国将其视作公平待遇的象征。与此同时，中国正在寻求美国放宽对高科技和高科技产品的贸易限制性出口管制。中国指责高科技领域的出口管制为两国贸易失衡的原因。

于美国而言，除了关心中国更大的市场准入机会，还关注中国的经济体制对贸易的影响。中国可继续开放市场，特别是缩短限制外国投资进入的负面清单；可采取措施加强知识产权保护，在经济体制的变革方面，中国可让步的空间很小，但对中国的经济体制造成的问题上，可采取缓和的措施，如对产能过剩，中国可采取自愿限制出口的方式；对人民币汇率变化对贸易的影响，可采取人民币在较高位置上与美元挂钩的制度。

中美于2007年4月启动了“战略与经济对话”（S＆ED）， 两国元首海湖会议后又改成“中美全面对话”。S&ED和“中美全面对话”机制为解决双方共同关注的问题提供了沟通平台，尤其是在投资、市场准入、知识产权保护领域以及其他与贸易有关的战略性问题方面。美国曾借助此平台提出了中国操纵其货币以获得竞争优势的问题，双方也借此讨论处理美中贸易流动不平衡等问题，起到了平稳两国贸易关系的作用。

但是，也应注意到美国在2017年首轮中美经济对话失败后，对高层对话解决贸易问题，已经有兴趣下降的迹象。不但中美经济对话一直未恢复，而且在美国总统提交国会的《中国遵守WTO报告2017年》明确定性以往的高层对话是失败的。2018年2月28日中共政治局委员、“中美经济对话”中国首席代表刘鹤前往华盛顿却未能见到特朗普总统，实际上也反映了这点。

这给我们提了一个醒：以磋商和谈判作为管控贸易争端的有效手段的前提就是不把磋商和谈判当作拖延争端的工具，而是做好做出适当的合理的让步的准备。
四、中美贸易争端边缘战的处理：以“百日计划”为例

两国之间的贸易关系无外乎于合作。而新现实主义者认为，国际合作“难以成形，艰于维系”。 正如Waltz所言，这是由于“每个国家都关注相对收益而不是绝对收益”，而这便限制了各国合作的意愿。 中美之间的贸易关系则有望成为“相对收益”的很好例证。

面对特朗普政府“对中国强硬”的企图，如果中国强硬回应，迫在眉睫的贸易战争就可能会一触即发。令人惊讶的是，特朗普上台后中美贸易关系的第一次高潮发生在中国国家主席习近平与美国总统特朗普的海湖会见，在这次私人庄园的会谈中，特朗普出人意料地宣布了一个所谓的“百日计划”，要求中国采取行动确保美中之间的贸易逆差在百日内有一个明显的减少。 霎时间，中美贸易战似乎烟消云散。

根据中美两国于2017年5月11日公布的百日计划早期收获方案，“百日计划”的主要内容是：中国将解除对美国产牛肉的进口禁止措施，从美国进口液化天然气（LNG），还将在金融领域放宽限制，以便美国企业能在中国涉足债券承销业务等。作为回报，美国承诺将移除针对进口中国禽肉设置的障碍，并承诺对中国企业家的直接投资表示欢迎。此外，还提出了延伸为一年的长期计划、进一步展开磋商的方针。“百日计划”彻底扭转了两国紧张的贸易关系格局，使之趋于平稳。

“百日计划”实际上既是中美双方谈判和磋商的结果，在一定程度也是以边缘化方式处理贸易争端时所希望的。双方之所以能就“百日计划”达成共识，不是因为特朗普的施压奏效了，而是因为中方知道平稳的中美贸易关系首先取决于我们自己如何感知中美之间的贸易关系。中国自身已经行驶在发展的高速公路之上，深知中国经济的可持续发展离不开稳定的中美贸易关系，中美贸易关系的任何波折都不符合中国的长远利益。

“百日计划”最重要的意义在于通过两国领导人的直接沟通，暂时稳定了两国的贸易关系。但是，“百日计划”并未成功缩减中美两国之间的贸易逆差，因为中美之间的贸易不平衡性不是一天形成的，这也与全球经济分工密切相关，并非“百日计划”短时间内可以改变。中美贸易的分歧仍然存在，“百日计划”的作用有限。未来几年内，中美之间能否由“中美全面对话”，找到化解经贸冲突的途径，实现深度合作，则仍然充满着不确定性。特别是，未来宏观经济的不确定性会助长特朗普再度诉诸于贸易战。
五、结 语

本来，中国和美国可以通过互相照顾对方的关切、适应对方，来为管控贸易争端寻求出路。就美国而言，在可以预见的未来，真正的问题在于如何帮助中国开放经济及市场，以促进其在依然被认作是战略性行业市场的进口及投资，并为中国加强知识产权保护提供更多的激励措施。可以预计，在以经济发展构成政权合法性之基石的情况下，中国将进一步深化市场化改革。因而，稳健的中美贸易关系最终将取决于美国对待崛起之中国的耐心与技巧。然而，在这漫长的进程中，中美贸易关系的健康与可持续发展取决于美国如何与中国紧密结合以及中国如何对其经济进行重构。

然而，特朗普治下的美国已彻底放弃了通过贸易自由化将中国纳入全球体系的努力，而中美贸易已经到了贸易战的边缘。当前，中国表现出积极构建和谐世界的愿景，并公开承诺致力于和平发展，这将为寻求以友好磋商方式解决与美国贸易争端问题提供动力。中国应适时利用美国国内政治的博弈影响美国的贸易政策，必要时运用争端解决机制以维护其“系统性利益”。