杨国华:美国对WTO规则的三记重创
特朗普上台以来,美国采取了一系列单边主义贸易措施,引起了全世界关注。特别是最近一段时间,美国频频对中国发难,限制进口,悍然违反世界贸易组织(WTO)规则,引起人们对WTO体制的普遍担忧。
WTO规则意味着国家之间的经济交往有章可循
当今世界,WTO贸易规则的作用和意义大概可以分为两个方面:对国际贸易的影响和对国际法治的影响。
从国际贸易角度看,WTO规则意味着国家之间的经济交往有章可循。WTO在占全球贸易量95%以上的164个国家和地区之间建立了一整套规则,例如“最惠国待遇”(一个成员给予另一个成员的优惠应立即、无条件给予其他成员)、“国民待遇”(对于进口和国内产品、服务和知识产权的待遇一视同仁)、“约束关税”(承诺的税率不能提高)、“禁止数量限制”(不得限制进出口)和“透明度”(法律法规应该公开)等。不仅如此,WTO还创造了争端解决机制,使得成员之间的纠纷可以通过“司法”途径解决。WTO成立23年来,已经受理了544起案件,并就其中的一半案件作出裁决(另一半案件基本上由争端方协商解决),而且其裁决得到了尊重和执行。因此,这些规则提供了稳定、可预见的国际贸易环境,促进了国际贸易发展。二战后的世界经济发展,很大程度上得益于这套规则,这一点已成共识。
从国际法治角度看,WTO为国际法和国际关系的发展提供了模板。就像国内社会应该实现法治,人与人之间交往应该有法可依、违法必究一样,国际社会也应该实现法治,总不能一直处于弱肉强食的状态。过去几百年,人类社会一直在探索避免战争、走向法治的道路,从国际法学说的提出,到国际条约的缔结,再到国际组织的建立,都是各国共同努力的结果。其中,联合国及其宪章是最为突出的典范,为战后世界秩序建立了框架。与此同时,WTO不仅在国际贸易领域建立了秩序,而且贡献了“公共产品”,即如何制订更多规则,并且使得规则具有更强的约束力。国际关系的其他领域,例如投资、环境甚至领土等方面,都应该借鉴WTO模式,做到有法可依、有法必依,建立全面的法治,为永久和平创造条件。
美国单边主义措施对WTO规则的影响
实事求是地讲,美国曾经是WTO贸易规则的缔造者。经历了世界大战,美国认识到建立国际规则才有利于美国利益,也才有利于世界和平,因此,在美国的主导下建立了以联合国为代表的世界政治体系。在贸易方面,也是在美国(和英国)的倡导和推动下,成立了“关税与贸易总协定”这个事实上的国际组织(1947年),并且也是由于美国的积极参与,WTO这个正式的国际组织得以成立(1995年)。
在美国国内,这种“世界主义”之外,始终有一种“民族主义”的观点。在贸易实践中,二者表现为“自由主义”和“保护主义”之争,或者说“多边主义”和“单边主义”之别。总体而言,战后70年,基本上是前者占据上风。然而,特朗普出任总统之后,宣布“美国优先”,在最短时间内退出联合国教科文组织,抛弃跨太平洋伙伴关系协定(TPP),重开北美自由贸易协定(NAFTA)谈判,阻挠WTO达成协议和上诉机构成员遴选,目前已发展到限制钢铁和铝进口,扬言对价值500亿甚至1000亿美元的中国产品加征关税。毋庸置疑,目前单边主义在美国各项政策中占了上风。由于美国在国际关系中的重要地位,其“向后转”的行为极具破坏性,已经对国际秩序造成了重大影响。
具体到WTO贸易规则,美国的行为已经对WTO造成了三记重创,将WTO置于生死存亡的境地。首先是消极抵制规则谈判。2001年底,WTO就已经启动新规则谈判,称为“新回合”,但是久拖不决。在很多成员仍然努力,不轻言放弃的情况下,美国却宣布新回合谈判失败,不再积极参与,致使WTO不能及时更新规则以适应国际经济发展需要。其次是无理阻挠上诉机构成员遴选。上诉机构是WTO的“上诉法院”,由7名成员组成,但是由于有人辞职和任期届满等原因,目前只剩下4名成员,急需补足。但是美国却以上诉机构裁决存在问题等为由,阻挠遴选进程,使得该机构几乎无法正常审案。最后是悍然违反规则。美国限制钢铁和铝进口的措施,以及扬言对中国产品加征关税,都是明显违反“约束关税”和“最惠国待遇”等基本规则的。作为WTO重要成员,美国无视规则的存在,引起其他成员的连锁反应,必将对WTO造成极大损害。
这三记重创,让人对WTO的未来忧心忡忡,甚至有人干脆宣布“WTO已死”。然而,我们注意到,美国从未宣称退出WTO,最多只是指责WTO不能与时俱进和上诉机构裁决不公。事实上,美国还经常强调WTO的重要作用,并且最近还将所谓的中国知识产权措施诉诸WTO争端解决机制(案件编号DS 542)。此处我们看到了美国一方面破坏WTO,另一方面又利用WTO的矛盾现象。当然我们也似乎看到了美国仍然认为WTO有用的心态。
美国的单边主义措施对WTO贸易规则造成了重大损害,但是美国似乎并未有意颠覆WTO。退一步讲,即使美国有意颠覆WTO,其他成员也未必答应。面对美国的威胁,中国连提两案,将相关措施诉诸WTO争端解决机制(案件编号DS 543和544),就是对WTO的重大信赖和重要支持。再退一步讲,即便美国退出WTO,其他成员也不一定束手无策、坐以待毙,未必不能以WTO为基础建立一个新的、没有美国的组织。在这方面,TPP就是很好的例证。美国退出TPP之后,其余11国继续推进,成立了没有美国参加的区域贸易协定(CPTPP)。
历史已经证明,法治有利于人类共同利益,包括每个国家的利益。过去几十年,在国际贸易领域,美国基本上奉行多边主义,促进了世界经济发展和世界和平维护。历史也必将证明,美国目前采取的单边主义没有可持续性,只不过是历史长河中的一股逆流而已。WTO贸易规则是人类社会对国际法治的探索和尝试,目前也许遇到了挑战,但是它必将走出困境,创造新生,这一点应该不容置疑。
(作者为清华大学法学院教授,中国法学会世界贸易组织法研究会常务副会长。曾任商务部条约法律司副司长,负责WTO争端解决事务)