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CPTPP解读 | 朱隽:金融服务规则

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作者:中国人民银行 朱隽 

   金融服务规则在CPTPP中单独成章,凸显了新一代自由贸易协定对金融服务市场开放的重视。金融服务章节的附件和负面清单表明,CPTPP在推动金融业开放和非歧视待遇的同时,还为各国政府对金融业实施审慎监管留下了合理空间。总体而言,WTO《服务贸易总协定》(GATS)和《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP)的金融服务规则在开放范围和水平上不及CPTPP。由于美国在退出TPP之前主导了谈判,CPTPP许多金融服务规则与美墨加协定(USMCA)类似。


        一、CPTPP金融服务章节主要内容

      金融服务章节为CPTPP11章,包含正文、附件和负面清单(CPTPP协定的附件III)三个部分。

      (一)正文

      正文共22条规则,大体可分为五类:一是定义、范围等适用性规则;二是国民待遇、最惠国待遇、市场准入、跨境贸易等约束性规则;三是例外和不符措施等约束性规则的例外;四是透明度、金融服务委员会、磋商、金融服务的投资争端等机制性或程序性规则;五是后台办公功能的行使和信息的转移等金融服务跨境提供相关的其他规则。国民待遇、最惠国待遇和市场准入等核心义务与其他自贸协定基本相同,这里重点介绍跨境贸易和例外规则,其他主要规则将在第二部分比较CPTPP和其他多边与区域自贸协定时进一步介绍。

      关于跨境贸易,CPTPP要求针对成员在附件11-A中以正面清单列明的跨境金融服务,各成员应给予其他成员的跨境金融服务提供者国民待遇。但可出于审慎目的,要求其他成员的跨境金融服务提供者或金融工具注册或获得授权。此外,成员国的居民,不管身处本国、其他成员国或非成员国,都可向跨境金融服务提供者购买服务。但履行上述义务并不要求成员允许跨境金融服务提供者在本国从事经营或招揽业务。

      CPTPP金融服务章节适用于金融机构、投资者及其在金融机构的投资,以及跨境金融服务贸易。GATS界定了四种服务贸易提供模式,均适用于金融服务,分别是跨境交付(模式一)、境外消费(模式二)、商业存在(模式三)和自然人流动(模式四)。CPTPP明确将跨境金融服务贸易定义为:自一成员领土内向另一成员领土提供服务、在一成员领土内向另一成员的人提供服务,或由一成员的国民在另一成员领土内提供服务,分别对应了GATS的模式一、二和四。随着金融服务的供给和消费从线下转到线上,服务交付地很难认定,模糊了模式一和二的边界,金融监管面临挑战。

      关于例外,CPTPP明确了四种例外情形。一是审慎例外,明确可出于审慎原因,采取措施保护投资者、存款人、投保人、保单持有人的利益,维护金融体系的稳定。二是宏观政策例外,明确金融服务章规则不适用公共实体为执行货币政策和相关信贷或汇率政策而采取的非歧视措施。三是机构安全例外,明确可出于维护安全等原因采取措施阻止或限制金融机构或跨境金融服务提供者向其附属机构或关联人转移资金。四是执法例外,明确可采取必要措施打击违法、欺诈,或对金融合同违约进行处理。

      (二)章节内附件

      金融服务章节内共有4个附件,分别是:

      附件11-A(跨境贸易):成员在该附件中以正面清单方式列明允许其他成员的跨境金融服务提供者通过模式一(跨境交付)提供的金融服务,主要是特定跨境保险服务、与银行和其他金融服务相关的金融信息提供和转移、数据处理等跨境金融信息服务,以及与银行和其他金融服务相关的咨询和其他附属服务,不包括中介服务。

      附件11-B(具体承诺):成员在该附件中列出了跨境投资组合咨询和管理服务、电子支付卡跨境支付服务方面的开放承诺,以及信息的转移、邮政保险实体提供保险和透明度考虑等规则。

      附件11-C(不符措施的棘轮机制):专门针对越南做出了一些规定,主要要求自越南批准CPTPP生效之日起3年后,越南的开放水平不能倒退。

      附件11-D(金融服务主管部门):各成员列出了负责金融服务的主管部门。文莱、新加坡是央行;加拿大、智利是财政部;越南(央行和财政部)、马来西亚(央行和证券委员会)、日本(外交部和日本金融厅)、澳大利亚(国库部和外交贸易部)、墨西哥(财政部和公共信贷局)等5个成员同时有两个主管部门;秘鲁和新西兰的主管部门分别是经济与财政部和外交贸易部,但两国主管部门均会与金融监管当局协调。

      (三)负面清单

      金融服务负面清单是CPTPP的附件III,即金融服务不符措施减让表,包括列入A节的90条现行不符措施和列入B节的51条未来不符措施两部分。现行不符措施主要包括为维护金融稳定、开展审慎监管采取的措施,以及限制高管或董事会国籍或居住地等。未来不符措施主要包括对具有公共服务目的的金融服务提供优惠待遇、对土著居民等弱势群体给予优惠待遇、保留对具有战略重要性的其他贸易伙伴实行更优惠政策的权利等。

      CPTPP成员普遍使用的不符措施(负面清单)包括以下几类:为维护金融稳定采取的措施;为有公共服务目的的金融服务提供优惠待遇;为土著居民等弱势群体提供优惠待遇;限制高管国籍;保留对具有战略重要性的其他贸易伙伴(如澳大利亚和新西兰之间、东盟国家之间等)实行更优惠政策的权利;保留继续实行符合GATS规定措施的权利。在此基础上,各成员根据自己的金融业对外开放、资本项目可兑换、国有金融机构占比、汇兑管制等情况引入了其他不符措施。

      从国别看,日本、澳大利亚、加拿大、新西兰开放程度较高,不符措施相对较少;越南、马来西亚、墨西哥开放程度较低,不符措施相对较多,均在15条以上。新加坡是个特例,虽然经济发达,且为国际金融中心,但其离岸业务与国内金融业务相互隔离,且对跨境资本流动管控严格,不符措施达到25条。从不同的出价水平可看出,CPTPP的11个成员在经济发展水平、国内法律制度、金融体系规模和发展模式、开放程度等方面差异较大。

表1:CPTPP成员金融服务不符措施

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       二、CPTPP、USMCA、RCEP和GATS主要金融服务规则比较

      CPTPP和USMCA金融服务均独立成章,而RCEP、GATS的金融服务规则列入了协定的附件。总体而言,RCEP、GATS金融服务规则的开放范围和水平不及CPTPP和USMCA。由于美国在退出TPP之前主导了谈判,CPTPP许多规则与USMCA类似,但CPTPP规则的覆盖范围略广,且在特定信息处理、审批时限等问题上要求更严。

      跨境交付方面,CPTPP和USMCA均以正面清单形式就跨境提供的金融服务(模式一)做出了承诺。主要是保险及相关服务,以及银行和其他金融服务。不同的是,USMCA规定跨境贸易不会低于1994年1月1日生效的《北美自由贸易协定》(NAFTA)承诺的水平。NAFTA使用负面清单对跨境贸易做出了承诺,USMCA在NAFTA负面清单基础上又以正面清单形式明确了模式一(跨境交付)。RCEP没有关于跨境提供金融服务的规则。

       从承诺模式看,在NAFTA、美韩自贸协定、CPTPP以及USMCA这四个美国主导的自贸协定中,成员国主要以负面清单做出跨境金融服务承诺。但值得注意的是,对于模式一(跨境交付),NAFTA的承诺模式是负面清单,美韩自贸协定、CPTPP和USMCA则采用了正面清单。部分原因可能在于,随着数字技术的不断发展,金融服务跨境交付的潜在风险有所显现,引起了美国等国的关注。欧盟签订的自贸协定中,在金融服务领域,欧日自贸协定对所有四种服务贸易提供模式均以负面清单做出承诺,而欧越自贸协定均以正面清单承诺,体现了伙伴国发展水平对承诺模式的影响。此外,GATS因成员国发展水平差异较大,四种模式均采用了正面清单。

表2:主要自贸协定跨境金融服务的承诺方式

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       新金融服务方面,CPTPP和USMCA均提出须在新金融服务方面给予其他方金融机构国民待遇,仅能出于审慎原因拒绝其他方金融机构的业务申请。RCEP规定的约束力较弱,表述为各方“应努力”(endeavor)在新金融服务领域给予其他方金融机构国民待遇,且未限制拒绝申请的理由。GATS没有新金融服务规则。

       信息数据跨境转移方面,CPTPP要求应允许金融机构为日常经营需要跨境转移信息,仅可出于保护个人数据和隐私加以限制,或出于审慎考虑要求金融机构事先取得相关监管机构授权,以指定特定企业作为信息接收方。USMCA的规定与CPTPP类似,但未规定可出于审慎考虑要求事先获得监管机构授权,以指定特定信息接收方。RCEP则扩大了限制数据跨境流动的例外情景,为监管金融机构跨境数据流动留下了更大空间。GATS没有对信息转移做出规定。但WTO《关于金融服务承诺的谅解》(简称《谅解》)要求应允许金融服务提供者为日常经营所需转移、处理信息或转移设备。同时提出,信息的转移和处理不得妨碍成员国政府保护个人数据、隐私、个人记录和账户。

       特定信息处理方面,USMCA仅提出不得要求成员国政府披露个人客户的财务或账户信息,未提及不得要求披露公共实体拥有的信息。USMCA对信息的“保护”程度最低。CPTPP在个人客户信息保护方面的措辞与USMCA一致,但还提出不得要求披露任何可能妨碍执法、违背公众利益或损害特定企业利益的机密信息。GATS在“国内规制”这条中提出,不得要求成员国政府披露关于个人客户事务和账户的信息,或者公共实体拥有的机密或专有信息。RCEP与GATS的规定完全一致。

      审批时限与透明度方面,CPTPP和RCEP规定大体相同,但CPTPP要求在120天内对金融机构的业务申请作出决定,RCEP则是180天。USMCA关于金融业务申请流程及牌照费等规定更细,但未明确对业务申请作出决定的具体时限。GATS的透明度规则较宽泛,要求成员迅速公布可能影响协定执行的措施,并至少每年向WTO通报关于服务贸易出台了哪些新的法律法规。

      高管或董事会方面,CPTPP和USMCA均规定,对高管和董事会非少数成员不得有国籍要求。RCEP在投资章节规定,不得对高管国籍提出要求,但可对董事会大多数成员提出国籍或居住要求。GATS没有高管和董事会规则。

     争端解决方面,CPTPP和USMCA规定大体相同。RCEP在时限方面较CPTPP和USMCA更宽松,没有规定专家组人数和国籍。此外,还规定若利益减损由不发达国家造成,起诉方应给予适当的差别待遇。GATS规定,解决审慎措施和其他金融事项争端的专家组应具备必要的专业知识。


2021年9月24日 10:33
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