欧阳俊：《论WTO政府贷款补贴的外部基准问题--兼论中国涉案的相关问题》

本文获得中国法学会“WTO法与中国论坛2012”优秀论文三等奖`

论WTO政府贷款补贴的外部基准问题

                ---以DS379中美“双反”措施案为视角

            欧阳骏 

【摘要】对华反补贴调查中的外部基准问题已经成为近年来国内学者研究的热点问题。2011年3月25日，WTO上诉机构在中美“双反”措施案中认可了美国商务部对中国国有商业银行贷款补贴适用外部基准的裁定。虽然上诉机构曾在美国——软木案IV中对外部基准问题作出过相关的阐述和解读，但是对于《补贴与反补贴措施协议》第14条（b）款下政府贷款补贴问题中外部基准的解释，本案尚属首例。因此，本文立足于中美“双反”措施案，并回顾美国软木案IV、加拿大民用航空器案、中国铜版纸案中WTO争端解决机构的观点，厘清中美双方关于外部基准的争议点，分析争端解决机构对于政府贷款补贴可以在特殊情况下适用外部基准但是必须满足第14条（b）款下各项条件的结论，以期对今后中国应对类似案件以及出台相关贷款补贴政策提出相关的可行性建议。

【关键词】 中美“双反” 政府贷款 补贴利益 外部基准  

2011年3月25日，WTO争端解决机构（DSB）通过了中美“双反”措施案中上诉机构报告和经修改的专家组报告，中国反对美国商务部（以下简称DOC）在计算中国国有商业银行的贷款等补贴利益时，拒绝使用中国国内价格作为比较基准转而适用外部基准的这一诉求，未能得到专家组和上诉机构的支持。这对于近年来不断遭遇“双反”调查的中国来说，无疑是雪上加霜——中国在遭受其他成员反倾销调查中“替代国家价格”的同时，又不得不面临反补贴调查中 “外部基准”的困境。

本案中美双方就该问题的争议焦点之一为：根据WTO《补贴与反补贴措施协议》（以下简称《SCM协议》）第14条（b）款计算政府提供贷款的补贴利益时，如果在特定市场以特定币种提供的贷款由于政府干预而扭曲而不存在适当的比较基准时，是否允许调查机关适用 “公司可实际从市场获得的可比商业贷款”以外的基准。并且，调查机关适用的外部基准应该在何种程度上满足《SCM协议》第14条（b）款下的各项条件。

本文从将从政府贷款补贴及补贴利益的认定基准入手，分析探讨中美双方以及WTO专家组、上诉机构在本案中对于《补贴与反补贴措施协议》第14条（b）款下政府贷款适用外部基准问题的立场及观点，最后总结本案对中国产生的影响并提出相关可行性建议。

一、 政府贷款补贴及补贴“利益”的认定基准

（一）、《补贴与反补贴措施协议》下“政府贷款”的性质

依据《SCM协议》第1条，补贴是指在某一成员的领土内由政府或任何公共机构提供的财政资助和GATT1994年第16 条意义上的任何收入或价格支持，并由此而给予的某种利益，其性质上是一种政府行为。而第一种形式的补贴，即财政资助主要有四类方式，其中的第一类方式即为涉及资金的直接转移（如赠款、贷款和投股）、潜在的资金或债务的直接转移（如贷款担保）的政府做法。

显而易见，如果企业实际所需支付的（对价）低于正常情况下应当支付的（对价），比如政府提供低息贷款，那么久构成资金直接转移的一种方式，也就属于《SCM协议》第1条所规定的补贴。

（二）、补贴“利益”的含义与认定基准

由《SCM协议》第1条内容可知，认定一项补贴是否存在，必须考察三个基本要素：（1）补贴提供者；（2）财政资助；（3）授予一项利益。因此，利益时构成补贴不可或缺的要素，即使存在补贴提供者提供的财政资助，但是若接受者未获得利益，仍不构成补贴。但是，“利益”的具体含义为何，《SCM协议》并没有做出明确界定。

在WTO争端解决实践中对“利益”进行分析的经典案例是巴西诉加拿大“影响民用航空器出口措施案”，在此案中上诉机构指出：“‘利益’不是抽象存在的，必须有受益者或接受者可以获得或享有。……所以，‘利益’一词意味着必须有接受者（recipient）。”并且，“第 1 条第 1 款 b 项中的‘利益’一词，意味着某种比较。应当这样理解，即除非在获得财政资助的情况下，接受者的状况要比没有财政资助的情况更好，否则接受者就没有获得利益。在我们看来，在确定财政资助是否授予利益时，市场提供了比较的适当基础，因为只有通过审查接受者是否以优越于市场提供的条件获得财政资助，才能判断财政资助是否可能扭曲贸易。”并且，关于利益判定“标准”的这一经典阐述在之后的很多案件中，例如美国铅铋钢 II 案、美国对欧共体某些产品的反补贴措施案等，都得到反复援引。

因此，笔者认为“利益”即意味着财政资助的接受者获得了比没有财政资助情况下更有利的地位。而其中包含的这种比较，是将“接受者获得财政资助所需支付的对价”与“接受者在市场中获取等值商品或服务所需要支付的对价”之间进行对比，因此认定接受者在没有财政资助条件下所处地位的基础就应该是市场。

在反补贴调查中，从补贴提供国的角度来看，主要存在两类市场：一是国内市场，即补贴提供国市场；一是外部市场，包括调查发起方的国内市场、第三国国内市场以及世界市场。因此，认定补贴利益的基准也相应的可分为国内基准和外部基准（亦称替代基准）。由于不同市场的商业条件不同，因此选取不同市场基准，将会对利益获得与否、补贴利益的计算以及反补贴税的幅度产生质的影响。正如专家组在韩国商业船只案中所说：“市场基准问题是水平线问题 。”因此，市场基准的选取作为补贴利益认定中的核心问题，经常成为各成员方在反补贴调查中激烈争论的焦点。

二、  “双反”措施案中中美关于政府贷款补贴市场基准的争论

在日本 DRAMS(韩国)案中专家组指出：“……财政资助给接受者带来了较正常商业待遇更优惠的交易条件时，才授予了 SCM 协定第 1 条第 1 款 b 项意义上的‘利益’，这一点现在已经得到确认。当调查机关遵循此标准分析有关事实时，SCM 协定却没有关于什么性质的证据是调查机关应该选择的详细规定。SCM 协定第 14 条的规定，就何种证据可能与此有关，提供了一些指导。……”因此可以得出，WTO关于补贴利益的计算方法规定在《SCM协议》第 14 条中。

《SCM协议》第 14 条 b 款规定了衡量“政府贷款”的市场基准：“政府提供的贷款不应看作是一项利益的授予，不得视为授予利益，除非接受贷款的公司支付政府贷款的金额，不同于公司支付可以实际从市场上获得的可比商业贷款的金额。在这种情况下，利益为两金额之差。”因此，根据第14条（b）款的规定，在计算以贷款形式提供的财政资助利益时，使用的市场基准为“公司可实际从市场获得的可比商业贷款”。然而，上诉机构此前从未解释第14条（b）款，因此何为“公司可实际从市场获得的可比商业贷款”成了中美双方在本案中争执不下的关键问题。

  上诉机构在美国——软木案IV中的对第14条（d）款的解释可能有助于对14条（b）款的理解。

《SCM协议》第14条（d）款规定：政府提供商品或服务，或购买商品不应视为一项利益授予，除非供应所得少于适当的报酬，或购买所付多于足够的报酬。所谓足够的报酬应按有关商品或服务在提供国或购买国现行市场的关系来确定(包括价格、质量、可获性、适销性、运输和其他购销条件)。

  在该案中，上诉机构认定，“在政府作为相同或类似货物的供货商而在市场中占据主导地位而导致市场价格扭曲的情况下，”可使用替代基准。而关于在此情形下可使用的替代基准，上诉机构指出，“确定足够报酬的可选方法包括考虑类似货物在世界市场上的价格的替代基准，或以生产成本为基础构建的替代基准。”但同时，调查机构“有义务使适用的基准联系或者参考了提供国的通行市场状况，或与之相关，并且必须反映价格、质量、可用性、适销性、运输以及购买或销售的其他情况，即符合第14条（d）款之规定。”

也就是说，上诉机构认为，第14条（d）款并不要求在所有情况下都必须使用提供国国内的市场价格，即第14条（d）存在一定的灵活性，使得在国内不存在可比市场价格时使用替代基准。

（一）、美方观点

在中美“双反”措施案中，DOC在标准钢管、符合编织袋和非公路用轮胎调查中裁定，中国国有商业银行提供给生产商的贷款构成补贴，并且认为中国政府不仅作为该国多数银行的所有人在贷款市场占据主导地位，而且还通过对市场的管理直接控制利率，因而扭曲了中国的贷款利率。因此，DOC根据第14条（b）款适用外部基准，其基于收入水平与贷款利率之间的“广泛的反向关系”，选取与中国相似的33个中低收入国家的利率，经通货膨胀调整后采用“回归方法”分析构造了一个替代利率。 

 DOC的上述认定基于其在先前铜版纸案中的调查和认定方法。在铜版纸案中，DOC认定中国政府在贷款市场中的干预扭曲了贷款市场主要是基于如下三项因素：（1）中国的银行部门几乎全部是国有的；（2）对于利率，存在大量的政府管理规章；（3）中国境内的外国银行贷款与国内银行贷款遭受同样的扭曲。因此，在拒绝使用中国国内贷款利率后，DOC使用“回归方法”来确定铜版纸案中的替代基准，即使用了33个低到中等收入市场经济国家的利率、通货膨胀率及治理质量数据。通过对这些国家各自的综合管理指标计算出的实际利率进行回归，其得出了根据一个管理指标估算其实际利率的模型，然后将中国综合管理指标代入这些公式来计算基准实际利率。

DOC还指出，尽管本案中涉及的三项调查比先前铜版纸案的调查晚了一年，但中国政府和相关当事方均没有证明中国银行市场发生了显著的变化，以至于必须对铜版纸案中的裁定进行重新审查。

（二）、中方观点

相反,中国则认为，中国市场存在大量的“可比商业贷款”可用作第14条（b）款中规定的适当基准，并且DOC推导出的外部基准与第14条（b）款的规定不一致。因为第14条（b）款中规定用于确定政府提供的贷款是否授予利益的基准，应该是“公司可实际从市场上获得的可比商业贷款”，而且只有当该基准是以与政府提供的贷款相同的货币提供时，该基准才满足上述条件。因此，中国提出人民币贷款只能在中国市场借到，DOC只能在该市场内确定“可比的商业贷款”来用作基准。

 此外，中国还指出，利率是政府施行货币政策的直接结果，因此政府制定的利率会影响所有银行收取的商业利率，而不论其国有化程度。而世界各国政府制定其本国货币的利率是毫无争议的，中国保持贷款利率下限是基于中国的银行业管理制度。因此，中国的所有利率，包括非国有银行收取的利率，都受到中央银行制定的基准利率的影响，而不是银行国有化程度的影响。

而对于DOC所选取的外部基准利率，中国认为，这些利率没有反映出借款人可“实际从市场上获得的”“可比商业贷款”。首先，DOC使用的“可比性”这一概念，未能对第14条（b）款中的“可比”一词赋予任何合法有效的意义， 这与条约解释中的有效解释原则不一致。因为DOC在构建基准利率的过程中，没有解释人均国民总收入和国家机构质量等因素为什么与贷款是否满足第14条（b）款意义上的“可比”贷款有关。其次，关于DOC使用的基准贷款，中国认为没有借款人可从“任何”商业贷款市场上，无论在中国还是其他地方，“实际获得”这些基准贷款，因为，任何人都不能获得虚构的、不存在的贷款。

三、 专家组和上诉机构关于政府贷款补贴市场基准的裁决

（一）、专家组意见

专家组认为：首先，如果由于政府的参与而使得特定市场发生扭曲，以至于无法找到商业贷款基准时，第14条（b）款允许诉诸其他可选的资源来确定外部基准。其次，在考虑双方主张并审查在案证据后，专家组认为，中国几乎没有提供与政府在银行业中的地位有关的新证据，而且提交的证据也不足以使得DOC改变其在铜版纸案中对于中国政府在银行业中地位的评价。对于DOC使用的外部基准，专家组在评估该替代基准所使用的方法的内在逻辑，以及其依赖的数据的可靠性和适当性后，做出结论：我们考虑到一个合理和客观的调查机关会使用DOC所使用的方法，而且会依赖于DOC所依赖的数据，得出这种近似值。也就是说，专家组认同DOC根据第14条（b）款适用外部基准，并且认为其构建的替代基准符合第14条（b）款的要求。

（二）、上诉机构意见

1、第14条（b）款是否允许选择外部基准

上诉机构在本案的分析中，着重分析了第14条（b）款下基准贷款的三个要素，即“可比”、“商业”、“公司可实际从市场上获得的贷款”。

上诉机构认为：“可比是指‘可以进行比较’、 ‘值得进行比较’及‘适合进行比较’。我们认为，这说明当事物之间存在足够的相似之处使得比较有价值或有意义时，事物才能被称为‘可比的’”。同时，上诉机构还同意专家组的如下观点：“第14条（b）款下的基准贷款应该尽可能多地与被调查的的政府贷款存在相似之处。专家组指出，理想的情况下，被调查的政府贷款应该使用同一借款人同一时期、具有相同结构、同时到期、相同金额以及相同币种的贷款作为基准。但是，专家组同时指出，现实情况下，这种理想的基准贷款不太可能存在，因此，与相似程度更低的贷款进行比较也是可以的。”

上诉机构接着提到，确保第14条（b）款下有意义的对比的一个关键因素就在于基准贷款为“商业”贷款。并认为专家组依据中国政府对银行的所有权而得出这些银行的所有贷款都是“非商业”贷款的结论是错误的。

上诉机构指出，“商业”一词被定义为“对经济回报而非艺术性感兴趣；可能会带来利润；被视作单纯的的商业问题”。因此，“商业”一词并不涉及贷款人的身份问题。因此，将政府提供的贷款，或由政府主导的市场中的私人贷款视为不构成“商业贷款”的结论是不正确的。没有任何证据表明“商业”这个概念本身与政府提供的金融服务不相容。所以，贷款由政府提供本身不足以确定其不是“商业”的，并因此而不能作为第14条（b）款下的基准。

对于“公司可能实际从市场获得的贷款”这一要素，上诉机构认为，“‘可’（could）一词使用了虚拟语气，这显示了第14条（b）款下的基准贷款不必在每种情况下均在市场上存在，或为事实上可从市场上获得的贷款。”因此，第14条（b）款并不排除使用公司在所在市场不能实际获得的商业贷款作为基准利率，比如其他市场的贷款或构建的替代基准。

上诉机构认为，与第14条（d）款明确将相关“市场”与“提供国或购买国”联系起来相比，第14条（b）款在确定可比商业贷款的时候并没有特别明确地将相关“市场”与任何地理或国家范围联系起来。因此，上诉机构同意中国的观点，即第14条（b）款下的相关问题不是调查机关是否可以诉诸一个“外部”基准，而非“内部”基准，而是第14条（b）款在何种程度上要求形式严格符合所有规定的条件，即使这样做会损害该条款的宗旨并妨碍利益的计算。这样，相关的问题即为，第14条（b）款是否与上诉机构解读的第14条（d）款一样有足够的灵活性，允许使用替代基准，而不是在任何情况下总是使用“公司可实际从市场获得的可比商业贷款”。

上诉机构进一步指出，“如果只能与受调查的政府贷款的国内利率比较，将导致与扭曲的贷款利率本身进行‘循环比较’，因而破坏第14条（b）款的目的。因此，如果在特定市场以特定币种提供的贷款由于政府干预而扭曲，在某些情况下应允许调查机关在第14条（b）款项下使用‘公司可实际从市场获得的可比商业贷款’以外的基准。”

2、DOC使用的外部基准是否符合第14条（b）款的要求

 对于在第14条（b）款下选择外部基准的问题，上诉机构同意对可比商业贷款进行渐进式搜索，从与被调查的贷款最相似的商业贷款开始，例如相同借款人的、与被调查贷款在时间、结构、期限、数量和币种方面几乎一样的贷款，然后转向相似程度较低的商业贷款，并做必要的调整以保证与被调查贷款的可比性。

对于本案中DOC通过“回归方法”确立的替代基准，上诉机构认为专家组被动接受了DOC就其裁决所提出的理由，而没有开展足够严格、彻底的审查分析，也没有根据其他可能的替代解释考虑其认定。同时，上诉机构指出，专家组对于DOC使用的替代基准的事实认定以及在案的无争议事实不能提供适当的基础来帮助他们完成法律分析，即无法确定DOC使用的替代基准与第14条（b）款的一致性。

四、 本案中政府贷款适用外部基准问题对中国的影响及启示

截止2012年3月20日，已有美国、加拿大、欧盟、澳大利亚、印度、南非等国对我国发起反补贴调查48起。我国在连续16年“蝉联”最大的反倾销对象国“桂冠”之后，我国已经连续5年成为全球反补贴调查的最大受害国。自2004年加拿大发动首起对中国产品反倾销和反补贴合并调查以来，美国和加拿大的“双反”调查使得中国面临的贸易磨擦压力不断增大，并且还存在为其他国家所效仿的可能性。

本案中专家组和上诉机构对于《SCM协议》第14条（b）款的首次解读将很可能对今后其他成员针对中国国有商业银行提供的贷款发起反补贴调查产生示范效应。上诉机构从目的解释的角度出发，认为为了保护受损害成员方充分消除补贴造成的影响，在计算政府贷款补贴的利益时，应该将第14条（b）款解释为与第14条（d）款一样，具有足够的灵活性，允许在特定的情况下拒绝使用国内市场基准，转而诉诸外部基准。这对于国有银行广泛参与国内经济活动的中国来说无疑是一个不利消息，国有银行正常的商业贷款，或者与政府财政资助无关的的产业政策和措施今后都有可能被适用于第14条（b）款下的外部基准。例如，本案中DOC就是在试图确立中国特色的经济发展政策和模式与中国产品的国际竞争力之间的联系，并通过反补贴措施来遏制中国产品的比较优势。而一旦这一做法在其他成员方中扩散和蔓延，那么对于已经饱受“双反”之痛的中国来说无疑是雪上加霜。

因而此案中专家组及上诉机构的裁决，对于中国有何启示，今后在应对反补贴调查时中国可以采取哪些抗辩理由及措施，这些都是本案的意义和价值所在。笔者认为，对于对华反补贴调查适用外部基准的情况，中国可以在如下几个方面进行抗辩并采取相关的应对措施。

（一）、严格限制在第14条（b）款下适用外部基准的条件

由于上诉机构在本案中已经做出明确解释，“如果在特定市场以特定币种提供的贷款由于政府干预而扭曲，在某些情况下应允许调查机关在第14条（b）款项下使用‘公司可实际从市场获得的可比商业贷款’以外的基准”。而作为WTO常设机构的上诉机构也不太可能在今后的案件中推翻这一既已形成的解释。因此，中国应该在使用外部基准的前提条件方面做更多的努力，更加明确地分析在何种情况下可以诉诸外部基准。

专家组报告中提到，应该明确区分“政府一方面作为一国一般货币政策的制定者和实施者与另一方面作为贷款人参与或者以其他方式干预市场以至于事实上是政府，而不是市场在有效确定贷款利率”。上诉机构也认为，政府在实施货币政策中的角色本身，并不会消除具有竞争力的市场的范围。因此，中国进行论证和抗辩的重点不应该放在中国如何有权通过实施货币政策来制定基准利率，也不是国有商业银行和政策银行是如何按商业原则运行的。笔者认为，由于“政府能够并事实上扭曲了贷款利率”是上诉机构认为适用第14条（b）款的核心问题。因此，今后中国的抗辩重点应该放在中国对银行业活动的管理和贷款市场的参与程度不至于导致市场利率的扭曲，即使是商业银行的贷款或政府贷款也存在满足“商业”这一要素的情况。

（二）、利用《中国入世议定书》第15条(b)款限制外部基准的适用

根据《中国入世议定书》第15（b）条的规定：“在根据《SCM协议》第二、三及五部分规定进行的程序中，在处理第14条(a)项、(b)项、(c)项和(d)项所述补贴时，应适用《SCM协议》的有关规定；但是，如此种适用遇有特殊困难，则该WTO进口成员可使用考虑到中国国内现有情况和条件并非总能用作适当基准这一可能性的确定和衡量补贴利益的方法。在适用此类方法时，只要可行，该WTO进口成员在考虑使用中国以外的情况和条件之前，应对此类现有情况和条件进行调整。”

根据该条的承诺，若出现《SCM协议》第14条中所规定的补贴，WTO进口成员对中国的反补贴调查应该适用《SCM协议》的有关规定；但是如果出现“特殊困难”，中国国内没有可比的适当基准，并且中国国内的现有基准经调整后仍不能作为可比的适当基准时，WTO进口成员可以考虑使用中国以外的其他适当的基准。

该条承诺虽然明确规定了其他成员方可以对中国适用外部基准，在一定程度上会增在加对华反补贴调查中使用外部基准的可能性。但是，根据《中国入世议定书》第1.2条的规定：中国所加入的《ＷＴＯ协定》应为经在加入之日前已生效的法律文件所更正、修正或修改的《ＷＴＯ协定》。本议定书，包括工作组报告书第342段所指的承诺，应成为《ＷＴＯ协定》的组成部分。因此，中国只能诚实面对已经做出的承诺，并积极第地利用该条承诺中有利于中国的内容，严格限制其他成员方在反补贴调查中对中国适用外部基准。

首先，根据《中国入世议定书》第15条（b）款，对中国适用外部基准的前提应该是遇有“特殊困难”，但是对于“特殊困难”的具体含义，《中国入世议定书》没有做出明确的解释。并且，对于“特殊困难”的举证责任分配，也没有提到。因此中国完全可以在这两点上做出对中国有利的解释。。

其次，《中国入世议定书》第15条（b）款还要求其他成员方在对中国适用外部基准之前，“应对此类现有情况和条件进行调整”，即需要先对中国国内现有的基准进行调整，若仍不能使用，才能诉诸外部基准。

因此，中国应该更好地利用《中国入世议定书》第15条（b）款，对其作出既符合《SCM协议》，同时又有利于中国的解释，限制其他成员方的自由裁量权，防止其利用该条承诺在反补贴调查中对中国滥用外部基准。

（三）、严格审查外部基准与《SCM协议》第14条（b）款的一致性

从上诉机构的裁决可以得出，关于外部基准的选择，中国可以要求调查机关承担更加严格的证明责任。在“可比”、“商业”、“公司可实际从市场获得的贷款”三个要素上，中国应要求调查机关严格遵守上诉机构的解释，并说明其采用的数据及方法与使用的外部基准之间的逻辑联系。

例如，对于“可比性”，中国可以要求调查机关说明选取的外部基准与被调查政府贷款在借款人、时间、期限、数量、机构和币种上的相似性，在相似程度较低的情况下则要求其说明是否做出了相应的调整以使得外部基准更加具有“可比性”。而对于“公司可实际从市场获得的贷款”，中国可以提出更有力的抗辩理由。例如本案中，DOC使用了33个低到中等收入市场经济国家的利率、通货膨胀率及治理质量数据构建了一个外部基准，中国对此可以质疑该外部基准与第14条（b）款的一致性。首先，可以要求DOC说明为何选取33个其他国家，而不是选择一个与中国情况相近的单个国家。其次，DOC基于何种原因拒绝考虑中国提出的“国民储蓄率”这一因素，而转而考虑“国家机构质量”并使用治理质量数据来作为确定外部基准利率的参考因素。

（四）、寻求多边与双边领域的多种救济

一方面，中国应该在WTO争端程序中努力争取专家组和上诉机构对于上述条款做出更加明确、且有利于中国的解释，同时其要求合理照顾发展中国家的利益，考虑出口方产品在国际市场的比较优势。

另一方面中国也可以利用其他成员方国内的司法、行政制度，要求审查其调查机关的行为及措施的合法性。例如，在铜版纸案中，中国政府及相关企业就将DOC的反补贴调查起诉到美国国际贸易法院，要求宣布该调查为非法。

而且，中国还可以质疑美国对非市场经济国家实施反补贴措施的合法性及“双重救济”的问题。2011年12月19日，美国联邦巡回上诉法院在非公路用轮胎司法诉讼案的判决中认定DOC在《1930年关税法》下无权对非市场经济国家进行反补贴调查。然而，美方不但没有根据法院判决及时改变其做法，反而于2012年3月13日由美国总统奥巴马签署《1930关税法》修正案（案号H.R.4105，即GPX法案），明确授权DOC可以对非市场经济国家适用反补贴措施，并将适用范围追溯至2006年11月20日以来发起的所有反补贴调查。对此，中国自2006年美对华发起第一起反补贴调查开始，就明确指出美无权对其认定的所谓“非市场经济国家”发起反补贴调查，并于2012年9月17日在世贸组织起诉美国在GPX法案中违反世贸规则的错误做法，提出与美国在世贸组织争端解决机制下进行磋商。此外，美国在没有承认我国市场经济地位的情况下发起的“双反”调查，也面临“双重救济”的问题，即同时征收反倾销税和反补贴税，有可能带来重复计算。本案中，DOC并没有解释其做法是否会发生“双重救济”以及是否采取有关的避免措施等问题。而这一点，也得到了上诉机构的认定。

 此外，中国还应该积极地提出DOC适用外部基准与补贴“专向性要件”的矛盾。因为DOC认定中国国内的贷款市场因为政府的干预而导致扭曲，因此所有的利率都偏低而不具有可比性，那么是否意味政府对所有的贷款企业均提供了补贴？在此基础上，美国又如何解释其认定的中国国有商业银行提供给相关企业的贷款具有专向性。因此DOC认定中国国内市场利率普遍偏低转而适用外部基准的做法与其认定相关企业的贷款具有专向性显然存在逻辑上的矛盾。

五、 结论

随着中国经济的迅速发展并且成为世界第二大贸易国，我国与各贸易伙伴之间的贸易磨擦有增无减。我国已经连续5年成为全球反补贴调查的最大受害国。对华反补贴也成为一些WTO成员方用来限制中国经济发展的一种手段。而由于补贴是政府性质的行为，而且也是包括中国在内的世界各国用来扶持国内相关产业发展的一种方式，因此其他成员方的反补贴措施对中国相关企业、产业部门、甚至国家政策都有着不可忽视的消极影响。因此，加强对反补贴调查中外部基准问题的研究对中国具有巨大的现实意义和积极作用。

通过上文的分析，笔者得出以下结论：

政府提供的贷款作为《SCM协议》第1条下的补贴，其构成需要“授予一项利益”，而判断“利益”的标准是市场。对于DOC拒绝使用中国国内市场的贷款利率作为可比商业贷款的基准而适用外部基准的做法，WTO专家组基本持认同立场，认为上诉机构对《SCM协议》第14条（d）款关于使用外部基准适用问题的解释可以类推适用于《SCM协议》第14条（b）款。而上诉机构在分析《SCM协议》第14条（b）款的三个要素之后同样认为，如果在特定市场以特定币种提供的贷款由于政府干预而扭曲，在某些情况下应允许调查机关在第14条（b）款下使用“公司可实际从市场获得的可比商业贷款”以外的基准。但是对于DOC使用的外部基准，上诉机构推翻了专家组的认定，认为专家组的事实认定以及在案的无争议事实不能提供适当的基础来认定DOC使用的替代基准与第14条（b）款的一致性。

由于近年来一些WTO成员方不断发动对华反补贴、甚至“双反”调查，而且在适用“替代国价格”计算倾销幅度的同时，频繁采用“外部基准”来计算补贴的利益。并且优惠贷款是目前我国反补贴调查应对中比较棘手的问题。因为，目前在美国的反补贴调查中，企业只要从中国的政策性银行（国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行）、四大国有银行甚至其他银行获得贷款，无论贷款利率多少，一律被认为是优惠贷款。因此，中国应该更好地利用上诉机构对第14条（b）款的解释及《中国入世议定书》第15条(b)款限制其他成员方对外部基准的使用，并严格审查外部基准与第14条（b）款的一致性，综合利用多边和双边的救济途径，深入研究其他成员方的国内法及WTO相关规则，对调查机关适用外部基准，乃至对华反补贴调查本身提出更多强有力的抗辩理由。虽然在本案中,WTO争端解决机构关于外部记住的裁决对中国不太有利，但是随着我国对国内市场改革的不断深入，在达到一定程度时，在个案上中提出外部基准的抗辩也并非毫无胜算。