徐泉：WTO治理结构失衡与理论重构

WTO治理结构失衡与理论重构

徐  泉   西南政法大学教授

非常高兴在今天这个特殊的日子里与大家进行分享，我的会议发言主题为“常高兴治理结构失衡与理论重构”。主要围绕以下四个方面展开：第一，从ITO到GATT再到WTO；第二，“杰克逊范式”及反思；第三，WTO治理结构失衡与多重危机；第四，WTO双重二元结构与WTO的改革。

世贸组织成立的70多年来，经历了从ITO到GATT再到WTO的发展，取得了辉煌的成就，但是各方对其评价不一。对世贸组织取得的成就，大家给予了高度评价，认为其树立了最为精致的、法理论述最为完整的国际司法机构的形象，认为其成立是国际经济的一个重要分水岭，甚至提出世界贸易组织是制度化最显著的成就，可以当之无愧地被称为历史上最重要、最有成效、最成功的贸易协定和组织，当然，世界贸易组织也是由美国主导建立的。

但我认为，我们也需要结合当下世贸的危机对有关问题进行反思与梳理。由于学界推崇西方权威学者对WTO的治理理论，极少注意到WTO所面临的各种挑战，即成员之间的不平等，特别是实力和权力的不平等所造成的冲突，以及需要得到抑制的权力滥用。可见，WTO并非完美无缺，其非对称的成员驱动模式仍在发挥作用，我们必须从根本上破解这一问题。

约翰·杰克逊作为WTO著名的国际法专家，提倡采用“权力导向”和“规则导向”的术语对以WTO为代表的多边贸易体制治理理论加以概括。其核心理论为：权力导向意味着国家可以凭借国家权力影响谈判的结果；规则导向意味着国家间可以事先制定规则，并且建立依靠规则解决纠纷的机制，并利用规则规制国家权力，这也体现为多边贸易体制由权力导向向规则导向的演进。由于极度推崇杰克逊范式，不仅在西方，国内学界也普遍认为：只要涉及到争端解决机制，权力导向和规则导向即为难以逾越的理论注脚；甚至把约翰·杰克逊的WTO治理理论奉为“圭臬”，WTO规则也被当然地视为模范国际法。但我认为，这一理论存在以下几个方面的时代局限性：

1.仅基于争端解决机制强化规则导向，忽视了规则本身具有的不公平性，一个高度法律化的规则执行程序很可能会加深此种不公平性。

    2.缺乏对规则导向的深层次价值分析，规则具有何种价值追求？服务于谁的利益？体现了谁的权力？杰克逊并未回答。

    3.将权力导向和规则导向相互割裂、对立，掩饰了权力对规则形成的惯性作用。

    4.权力导向和规则导向是共生的，不应相互排斥。

    5.国际经贸规则衍生出的特点和趋势，应当在权力导向和规则导向两个极端不停转换，而非单向发展。

基于上述理论，我们可以进一步对WTO的失衡和多重危机的表现展开分析。我的基本研判是，WTO治理结构的失衡深嵌于国际贸易组织的酝酿时期即ITO时代，发韧于GATT时代，最终定型于世界贸易组织的演进过程中。可以说关贸总协定的建立，标志着美国主导的规则转化为制度化的体制且根本地体现了中心与外围的结构。最终，此种不平等的治理结构通过规则和制度被真正固化。而此种治理结构的失衡，在动态意义上体现为民主赤字，在静态意义上体现为发展赤字，追根溯源都是国际经济政治发展不平衡不充分的结果，而民主赤字和发展赤字进一步诱发了成员之间的信任赤字，这在目前的WTO改革和会晤中表现十分突出。

目前，世贸的多重危机也意味着其到了关键时刻。总体而言，我认为有四重危机相互交织：第一，治理结构的危机；第二，规则生成危机；第三，上诉机构运行危机；第四，单边措施滥用危机。而治理结构的失衡仍旧是导致WTO危机生成的基本性原因，但危机发展至今也与上述其他方面有不可分割的联系。

鉴于此，我提出了可概称为WTO双重二元结构理论的解决方案。杰克逊范式主要采用了单向度认知，即认为世贸的建立完成了由权力导向向规则导向的过渡，而我提出的WTO双重二元结构结论体现了权力导向与规则导向的双向互动，从发达成员与发展中成员的权益对峙揭示WTO多边贸易体制无处不在的权力因素。        

WTO双重二元结构实质上是以价值取向与成员驱动的两个角度作为理论分析的逻辑起点，进而剖析多边贸易体制的内部治理与规则重塑。第一，从价值取向来看，我认为WTO具有权力导向与规则导向并存的二元结构，即权力导向与规则导向并非相互排斥、而是相互交织。第二，从发展动力来看，即从成员驱动的角度来看，多边贸易体系是由发展成员和发达成员两类权益对峙的成员构成的契约型国际组织，而发达国家始终掌握着主动权和控制权，形塑了多边贸易体制的基本制度设计和未来发展。该结构示意图能够较为形象地反映出权力导向、规则导向以及成员驱动之间的相互关系。

价值取向与成员驱动构成了多边贸易体制的双重二元结构理论，其基本特征可以概括为叠加互动和互为一体的关联性，构成了作用于多边贸易体制治理结构的两根主轴。权力导向与规则导向是其在价值取向层面的静态反映，发展中成员与发达成员的相互作用是成员驱动层面的动态的反映。WTO的成员既是权利行使的主体、也是权力作用的对象；既是规则的塑造者，也是规则的践行者。

双重二元结构的叠加互动也构成了解释WTO内部治理的根基。随着两类成员利益对比的变化，二元结构理论在成员驱动层面也发生了结构性变化。由该示意图可见，我们实现的转变应当被概括为——杰克逊提出的由“权力导向”到“规则导向”？还是由“权力导向”到“权力阴影下生成的规则导向”？

可见，我们需要对二元结构理论进行重新定位。

我的总体判断是，价值取向层面的定位应当是由权力导向到规则导向、再到发展导向。然而，WTO作为正式的国际经济组织并没有明确的价值取向，而价值取向的缺位不但导致其发展轨迹与发展目标的失衡，还放任了成员权力的滥用，造成了多边贸易体制规则的扭曲。WTO价值的重构应当实现从权力导向到规则导向、再到发展导向的梯次递进和同向性发展。同时，发展导向是一个具有包容性的价值取向范畴，在一定程度上克服了价值非中立性蕴含的风险，是以互利共盈为基础的，最终能够构建基于责任共同体、利益共同体、规则共同体和治理共同体的人类命运共同体模式。

此外，成员驱动模式也应当发生变化，努力实现共商、共建、共享到共治，最终将直接对抗转化为共同治理的模式。在发展模式中则体现为以下三点基本结论：1.秉持中国的全球治理观；2.通过共商、共建、共享、共治达到对WTO改革和规则现代化的推动；3.以积极的作为，践行真正的多边主义，加强国际法治，完善全球治理体系，坚定地维护以WTO为基础的国际经贸规则体系。