石静霞：从服务业国内规制诸边协定看WTO谈判功能的发展

从服务业国内规制诸边协定看WTO谈判功能的发展

 石静霞 中国法学会世界贸易组织法研究会副会长兼秘书长、中国人民大学特聘教授

    服务业国内规制谈判是《服务贸易总协定》（GATS）四个内嵌式谈判议程之一，其他三个为服务的政府采购、服务补贴和服务紧急保障措施谈判。具体而言， GATS第6条第4款规定了服务贸易的国内规制，但不够全面，各成员同意在WTO成立后继续就此方面的纪律进行谈判。因此，国内规制相关议题的谈判事实上开始于2001年，但此前一直以传统的多边谈判方式进行，缺乏关键进展。鉴于这一议题的重要性，2017年12月部分成员发起JSI诸边谈判，而在四年内能够结束谈判，此前的多边谈判还是打下了一定基础。

    印度、南非等WTO成员质疑JSI谈判这一新模式的合法性，与该质疑相关的是JSI谈判成果如何与WTO法律框架相融合。关于服务业诸边谈判，参与谈判的成员在2019年发布的一个文件提及：该谈判如果完成，将以GATS第18条额外承诺的方式纳入各自的服务承诺表，并在MFN基础上适用于所有WTO成员。但应注意的是，SDR的这一模式或路径并不见得能被其他JSI谈判成果所借鉴。2021年9月27日，SDR谈判成员宣布达成最后文本。该成果本来准备在MC12上签署，但是2021年11月28日、29日的MC12再次因为疫情而延期。而SDR谈判成员并未因此受到影响，而是继续推动这一成果的生效，67个成员在2021年12月2日宣布完成SDR谈判。该谈判成果以服务业国内规制参考文件的形式发布，包括两个附件，即关于服务业的国内规制纪律和金融服务的国内规制纪律，这类似于乌拉圭回合结束时各成员就电信服务达成的参考文件（Reference Paper）。包括中美欧在内，SDR参加成员共有67个，服务贸易量前十的成员中只有印度未参加。SDR参加成员的服务贸易量涵盖了世界服务贸易总量的90%以上，因此达到了关键多数（critical mass），进而可避免非参与成员的免费搭车，谈判成果可在MFN基础上对所有WTO成员适用。

    这是谈判的缘起及主要过程，下一个问题是如何认识该协定的意义。我想强调两个方面。首先，SDR谈判很重要，这是自WTO《贸易便利化协定》达成后的6年多来，WTO成员首度再次达成一个协定，即使这不是多边成果，但仍具有重要意义，特别是这一新谈判模式是否以及在多大程度上能够作为重整WTO谈判功能的路径，值得继续关注。其次，SDR涉及的是国内服务业的规制纪律，其本身并不直接涉及服务市场的开放，这类似于货物贸易领域的《贸易便利化协定》。这使得一些观点认为SDR谈判及参考文件的意义不大，但这种观点有失偏颇，因为服务具有无形性，对服务业的监管、服务市场的开放主要即需依靠各种形式的国内规制手段。WTO世界贸易报告（2019年）明确指出，服务贸易面临的障碍至少是货物贸易的2倍，且大部分障碍来自于各成员通过国内规制所实施的不透明监管，为服务提供者带来了沉重的负担。如果SDR谈判成果得以实施，则能够有效削减国际服务贸易成本。统计表明，SDR实施后每年可以降低1500亿美元左右的服务贸易成本。在此意义上讲，SDR谈判所讨论的服务业国内规制或监管应遵守的纪律对于服务贸易的进一步自由化是非常重要的。

    SDR的内容主要体现在提高各国监管服务业和服务市场开放的透明度、法律确定性和可预见性，以及服务规制的质量和便利性三方面。谈判成果以参考文件为主体，以两个附件为补充，共三个部分构成了协定的总体结构。参考文件提及成果以GATS第18条额外承诺方式纳入GATS框架，其适用范围广泛，采用了GATS第1条第1款的表述，“影响服务贸易的措施”，意味着即使成员方采取的是规制货物贸易的措施，但只要影响相关的服务贸易，则同样需要受到SDR的纪律约束。两个附件的内容区别不大，金融业作为敏感的重要的服务行业，其监管纪律相对其他服务业而言稍有放松，给成员留下了更多的监管空间。同时，与GATS第6条第4款相比，SDR参考文件允许各成员保留的服务业监管空间也相对较大，体现在国内规制纪律是否要满足必要性测试的问题上，SDR并未包括传统意义上的必要性测试，这是可以继续研究和关注的问题。

    我国近年来非常重视服务业的发展，SDR谈判及其成果对于我国服务贸易的发展和服务市场的开放具有重要意义，详细情况可以参照商务部对SDR谈判达成成果的相关解读。