冯军-美欧诉中国原材料出口限制案探析与思考

美欧诉中国原材料出口限制案探析与思考
                       冯军  钱文婕  
      摘要：美国和欧盟就中国对原材料的出口限制措施在WTO向中方提交了磋商请求，美方认为中方的限制措施——包括数量限制、出口税、额外程序和审批出口价格等导致了美欧企业处于不公平的竞争劣势，抵消或减损了美国和欧盟在WTO协议中直接或间接的利益。文章对美欧的指控和争端的成因进行了简要分析，并通过对我国已经在WTO被诉的贸易争端的相关结果的简单回顾和分析，希望能够理性看待中国在WTO的贸易争端，有效解决贸易争端。
     关键词：美国、欧盟、原材料限制措施、WTO、贸易争端
一、案件概述
2009年6月23日，美国和欧盟分别通过本国驻WTO的使团向WTO争端解决机构递交了磋商请求，要求与中国就矾土、焦炭、硅等部分工业原材料的出口限制措施问题进行磋商。
中国与美欧在原材料出口限制问题上的矛盾由来已久，美欧将该案诉诸WTO并非突发事件。美欧认为，中国是上述原材料的主要生产国，中国对这些原材料采取的出口关税和出口配额等限制措施，人为压低了这些原材料在国内市场的价格，抬高了在国际市场上的价格，令美欧等国的工业生产企业由于原材料成本过高而处于不公平的竞争劣势。美国早在2007年就已通过各种途径与中国就原材料出口限制问题进行过交涉，我国也做出过相应调整，但很显然美欧对中方的调整力度并不满意，终于在今年的6月23日将中国诉至WTO。
按照WTO《关于争端解决规则与程序的谅解》(以下简称DSU)第4条关于磋商的规定，如果中国在美欧提出磋商请求的30天内表示接受，则当事方将在在WTO争端解决的框架下进行磋商，但WTO并不介入。如在收到磋商请求后60天内，当事方之间不能达成一致，则起诉方可以请求WTO争端解决机构（以下简称DSB）成立专家组正式审理此案。如磋商各方共同认为磋商已不能解决争端，起诉方可以在60天期限内请求成立专家组。
 二、本案主要争议点
    经研究美国和欧盟的磋商请求，两份请求的内容基本一致。两份请求均包括以下三个方面内容：
（一）列举了中国32项涉案措施，其中包括法律法规、部门规章、规范性文件以及一些具体的管理措施甚至商协会的章程（以下简称“涉案措施”），这些措施几乎囊括了我国进出口管理的所有主要法律法规和政策，正是这些法律规章和政策措施构建了我国进出口管理的立法和实施，实体和程序等方面的法律体系。具体内容请见表一：
（表一）涉案措施一览表
序号 涉案措施名称
1 中华人民共和国对外贸易法
2 中华人民共和国海关法
3 中华人民共和国货物进出口管理条例
4 货物出口许可证管理办法
5 出口商品配额管理办法
6 出口商品配额招标办法
7 对外贸易经济合作部关于印发《进出口商品许可证发证机构管理办法》的通知
8 中华人民共和国进出口关税条例
9 中华人民共和国海关对出口商品审价暂行办法
10 中华人民共和国海关对出口商品审价实施细则
11 对外经济贸易社会团体管理办法
12 关于处罚低价出口行为的暂行规定
13 出口许可证签发工作规范
14 对外贸易经济合作部办公厅关于印发《进出口许可证证书管理规定》的通知
15 对外贸易经济合作部关于印发《工业品出口配额招标实施细则》的通知
16 五矿化工进出口商会章程
17 商务部关于下达2009年度部分农产品出口配额有关问题的通知
18 商务部关于下达2009年第一批一般贸易焦炭出口配额的通知
19 关于2009年焦炭出口配额申报条件和申报程序的公告
20 2009年出口许可证管理货物目录
21 2009年出口许可证管理货物分级发证目录
22 商务部关于印发《出口许可证签发工作规范》的通知
23 商务部关于下达2009年第一批一般贸易工业品出口配额的通知
24 2009年度部份工业品出口配额第二次招标资质及初审公告
25 关于印发《工业品出口配额招标实施细则》的通知
26 关于2009年关税实施方案的通知
27 关于对柠檬酸等36种商品试行出口预核签章管理 （已废止）
28 对外贸易经济合作部关于印发《关于进出口商会人事管理的若干规定》的通知
29 外经贸部、海关总署关于调整出口商品海关审价目录的通知
30 2009年度氟石块（粉）出口配额第一次公开招标公告
31 2009年度矾土出口配额第一次公开招标公告
32 2009年度碳化硅出口配额第一次公开招标公告
（二）进一步指控中国通过国务院各部委以及各进出口商会实施上述涉案措施，并通过出口许可证、出口配额、出口关税等形式对部分原材料的出口进行限制，具体指控内容涉及以下四个方面：
1、中国通过出口许可证和出口配额的方式对铝土矿、焦炭、萤石、碳化硅和锌的出口实施了数量限制。
2、中国同时也对铝土矿、焦炭、萤石、镁、锰、金属硅、黄磷和锌的出口征收出口关税。
3、中国对原材料的出口施加了额外的要求和程序，包括但不限于：限制出口权限，例如仅限有出口经验的企业出口；给外商投资企业的出口设立不同于国内企业出口需要满足的资质条件。
4、中国对原材料的出口维持最低出口价格体系，要求对出口合同和出口价格进行审批。
（三）指控中国的措施和限制出口行为违反了WTO规则和中国的入世承诺。
美欧指控我国的这些法律法规以及根据这些法律法规规章所实施的各种措施违反了GATT1947第8条、第10条和第11条，以及中国入世议定书（以下简称“议定书”）第5.1、5.2、8.2和第11.3条，还有“议定书”第1.2条结合中国入世工作组报告（以下简称“工作组报告”）第83、84、162、165和342段中的承诺，抵消或减损了美国和欧盟在上述协议中直接或间接的利益。
经查阅中国入世文件，其中，“议定书”第5.1、5.2条是关于贸易权的规定、“议定书”第8.2条是关于‘对于外国个人、企业和外商投资企业在进出口许可证和配额分配方面，应给予不低于其他个人和企业的待遇’的规定、第11.3条是关于“中国应取消适用于出口产品的全部税费，……”的规定，而“议定书”第1.2条则规定了“本议定书，包括工作组报告书第342段所指的承诺，应该为《WTO协定》的组成部分。”因此，如果中国上述出口限制措施被证明与WTO协定以及中国入世承诺有不一致的地方，中国有义务修改或取消上述出口限制措施，以履行其WTO成员方的义务。
三、中国涉案措施与WTO相关规则的一致性分析
根据美欧磋商请求中的四方面指控，我们将具体就各项指控分别探讨中国的涉案措施及其在WTO框架下相关义务的一致性问题。
（一）中国部分产品出口数量限制与WTO规则和承诺一致性问题
    经过对32项涉案措施的归纳分析，我们可以看到类似条款，可能涉及到与指控中数量限制方面有争议的内容。例如，《货物出口许可证管理办法》第一条规定，“为了合理配置资源，规范出口经营秩序，营造公平透明的贸易环境，履行我国加入的国际公约和条约，维护国家经济利益和安全”，中国对限制出口的货物实行出口许可证管理。另外同时，《货物进出口管理条例》第三十六条规定，“国家规定有数量限制的限制出口货物，实行配额管理；其他限制出口货物，实行许可证管理。”配额可以通过直接分配的方式分配，也可以通过招标等方式分配。中国商务部每年以公告形式颁布《出口许可证管理货物目录》和《出口许可证管理分级发证目录》。
在美欧磋商请求中所提到中国涉嫌违反的条款中，和出口数量限制有关的是GATT1947第11条普遍取消数量限制的条款和《入世工作组报告》第165段的承诺。GATT1947在第11条中规定，“任何缔约方不得对向其他缔约方领土出口或销售供出口的产品设立或维持除关税、国内税或其他费用外的禁止或限制。”我国也在“工作组报告”第165段中承诺，“自加入之日后，将每年就现存对出口产品实行的非自动许可限制向WTO通报，并将予以取消，除非这些措施在《WTO协定》或议定书项下被证明为合理”。综合上述WTO的规则和中国入世承诺，中国需要取消非自动出口许可，‘除非这些措施在《WTO协定》或议定书项下被证明为合理’，因此，这就需要去证明上述自动出口许可措施和《WTO协定》之间的一致性，除非符合WTO例外规定。
事实上WTO“普遍取消数量限制”的规则并非一成不变的硬性规定，该规则的实施是可以根据GATT1947第二十条“一般例外”作出调整。不过，GATT1947第二十条（g）款规定，“与保护可用尽自然资源有关的措施，如此类措施与限制国内生产或消费一同实施”。
据笔者了解，我国虽然是铝土矿、焦炭、萤石、碳化硅和锌等矿产的资源大国，但随着近年的过度开采，很多资源已近枯竭。根据中国有色工业金属协会给出的数据，按现在的开采速度预计，锌还可以再开采10年，锑4年。因此，中国如果希望限制可用尽的自然资源的开采和使用，可以根据GATT1947第二十条（g）款的规定，对某些可用尽的资源采取限制开采和使用的措施。当然，这种限制是同时包括国内使用和出口数量限制的。笔者认为，目前关于数量限制方面的关键争议点，主要在于在对外采取出口数量限制措施时，也必须同时对内采取限制国内生产和消费的措施。因此，在本争议点方面关键是要证明涉案措施实施的同时，国内是否也一视同仁的实施了同样的限制措施。
（二）中国对部分产品出口征收出口关税与WTO规则和承诺的一致性问题
在32项涉案措施中，涉及出口关税的有《中华人民共和国进出口关税条例》和《国务院关税税则委员会关于2009年关税实施方案的通知》。前者规定部分产品出口需征收出口关税，对出口货物在一定期限内可以实行暂定税率。根据《国务院关税税则委员会关于2009年关税实施方案的通知》的附件七《出口商品税率表》，我国2009年对373个税号的产品征收出口税，包括美欧磋商请求中提到的铝土矿、焦炭、萤石、镁、锰、金属硅、黄磷和锌，其中对铝征收15%的出口关税，对焦炭征收40%的出口关税，对萤石征收15%的出口关税，对镁征收5-10%的出口关税，对锰征收15%的出口关税，对硅征收15%的出口关税，对黄磷征收20%的出口关税，对锌征收20-35%不等的出口关税。
另外，根据《中国入世议定书》第11条的规定，“中国应取消适用于出口产品的全部税费，除非本议定书附件6中有明确规定或按照GATT1994第8条的规定适用”。而《中国入世议定书》附件6中共囊括84种产品，包括美欧提到的铝、锌和黄磷，但并不包括焦炭、萤石、镁等产品，而且铝、锌、黄磷的出口现行税率也超过了附件6中所承诺的最高关税 。
在这个争议点上，我国现行措施与入世承诺略有不同，在抗辩中恐将处于不利地位。另外，如果要以可用尽自然资源理由来征收出口税，那同样也面临着是否对国内上述资源征收同样的国内税收的问题。否则的话也可会在国民待遇问题上存在争议。
（三）中国原材料出口的额外的要求和程序与WTO规则和承诺的一致性问题
美欧认为中国对原材料的出口施加了诸如仅限有出口经验的企业出口等额外的资格要求以及申请程序，另外，在出口权限的申请上，对外商投资企业和国内企业设置了不同的资质条件。根据我国现行的出口许可和配额分配制度，一部分产品的出口许可证和配额出口许可证确实是仅限于有一定出口业绩的企业才能申请，这种做法可能致使不符合出口许可申请资格的企业，尤其是新进的外商投资企业（在我国新设立的企业完全不可能具备相关出口业绩）无法进行这些产品的出口贸易，这可能在实际上造成对我国在《入世议定书》中关于全面放开的贸易权的承诺形成了区别对待 。这种区别主要表现在对外商投资企业和国内企业在出口权限申请方面设置的资质条件方面产生的问题。不过，仅从法律原文上看，中国虽然将外商投资企业和国内企业分别管理，但并未对外商投资企业设置歧视性的资格要求和申请程序，若美欧指控中国在这个问题上和WTO的规则和承诺不一致，尚有待进一步举证。
（四）中国对原材料的出口维持最低出口价格体系及合同价格审批与WTO规则和承诺的一致性问题
根据《中华人民共和国海关对出口商品审价暂行办法》和《中华人民共和国海关对出口商品审价实施细则》，中国在加入WTO之后，为维护外贸出口的正常秩序，防止低价倾销出口商品扰乱国际市场，授权海关对出口商品的价格进行审核，后根据《外经贸部、海关总署关于调整出口商品海关审价目录的通知》，将该管理权限交由各大商会，要求商会对部分产品的出口合同和价格进行预核签章。该道程序设置的目的是为了进行价格协调和行业自律，以免出口企业对外进行倾销。商会进行价格审核的基础是根据商品的成本、储运和保险费用、利润及其他杂费计算所得的正常价格，并未人为维持不合理的出口限价。这是我国在入世之后，为防止不熟悉WTO规则的企业对外进行倾销而采取的措施。
虽然出发点是为了防止企业倾销，但是这种做法可能涉嫌导致我国在《入世议定书》中承诺全面放开的贸易权受到限制。
事实上，由于美欧磋商请求中提到的《关于对柠檬酸等36种商品试行出口预核签章管理》已于2008年废止，美欧所关注的黄磷、柠檬酸、三磷酸钠、硅锰铁、钼等36种原材料的出口早已不再需要商会的预核签章，出口不需审核，维持最低出口价格体系更无从谈起。
四、本案主要成因与若干思考
（一）本案主要成因
 1、美欧国内产业利益集团在金融危机压力下的驱动
 欧美国内制造业的现实困难是欧美政府提起磋商的主要原因。以欧美的钢铁业为例，欧美经济普遍遭到金融危机的重挫，特别是房市泡沫的破裂，给欧美的钢铁行业造成了重大的负面影响。据中国工业和信息化部网站公布的资料“2009年1至4月世界钢铁产量情况分析”显示 ：“这表明，美洲地区钢厂的开工率仅为正常水平的一半左右，钢铁行业总体情况要比我国更加严峻。欧洲地区的减产力度也前所未有，产能利用率仅为正常水平的60%左右，说明行业运行也相当困难。”在这种情况下，欧盟政府势必会受到来自制造业利益集团的巨大压力，贸易政策也相应受到影响。
美欧政策受国内利益集团左右另外一个典型的例子，就是国内外市场的波动导致经济政策前后不一致的问题。欧盟现在以我国设置原材料出口的数量限制和出口关税抬高了国际市场的价格为由将我国诉至WTO，可就在几年前，欧盟曾因我国的焦炭出口价格过低而举起反倾销的大旗，对我国的焦炭采取过数次反倾销措施。据中国炼焦行业协会会长黄金干说， “今年焦炭出口的问题，主要是国际市场需求大幅度下降。我刚刚看了5月国际钢铁生产的数据。5月全球钢铁产量下降了21%，如果除去中国，下降了36%。因此，在国际市场需求减少的压力之下，美欧提起相应的贸易争端是为了减轻或图缓解压力的目的是显而易见的。”
2、美欧因经济危机的影响引起的贸易保护主义行为盛行
尽管美欧等发达国家是经济全球化的主要参与者和受益者，金融危机爆发以来，美欧的主要领导人都在不同场合发表了声讨贸易保护主义讲话，今年4月二十国集团(G20)伦敦峰会和其它抵制保护主义的论坛上各国政要们都信誓旦旦地表示要和贸易保护主义作坚决斗争，不过， 据WTO发布的一份报告显示，世界各国一些政府还是在不断地推高贸易壁垒。据世贸组织统计，过去3个月内，24个国家和欧盟(EU)合计出台了83项限制贸易的措施，是同期贸易自由化措施的两倍多。不过，报告指出，最严重的违规行为基本上得到遏制。然而，自那以来，贸易紧张一再上演，如美国和欧盟决定，联合向WTO申诉中国的囤积自然资源的行为亦是一例。
      3、中国的涉案贸易措施对美欧企业的贸易利益冲突的影响
毋庸置疑，本贸易争端产生，中方对自然资源出口采取的限制措施导致了和进口方利益方的贸易利益间的冲突，也是主要的原因之一。虽然如本文脚注2中提到的，根据中国“国务院关税税则委员会关于调整部分产品出口关税的通知”，我国已从2009年7月1日起，取消了黄磷50%的特别关税，仅征收20%的出口关税，不过，正如本文对美欧对中国四个方面指控的简要分析中所说，美欧的指控显然认为中方对原材料的限制措施影响了其贸易利益。
（二）本案引发的若干思考
1、中国已有WTO争端案件进展结果回放
据WTO 统计，截至2009年6月30日，中国作为被诉方以涉案案号统计有16起 ，由于案由相同，经合并审理后为8起。
（表二） 中国在WTO为被诉方案件一览表  
编号 案名/WTO/DS案号/提起磋商时间 案情进展/   目前结果
1 中国集成电路增值税案；                 美国/DS309/2004年3月18日 2005年10月6日中美双方通知DSB达成满意的解决方法。
2 中国影响汽车零部件进口措施案            欧盟/DS339/2006年3月30日;           美国/DS340/2006年3月30日;           加拿大/DS3422006年4月13日 2008年7月18日专家组报告公布。2008年9月15日中国通知上诉机构对专家组报告上诉；2009年1月12日DSB通过上诉机构报告和修改的专家组报告。上诉机构报告支持专家组的裁决,认为中国涉案措施是GATT1994第3.2条中所涉及的“国内税费”，并违反了GATT1994第3.4条国民待遇的规定。2009年3月3日中国与美欧加达成了的合理执行期为7个月20天，从2009年3月3日至2009年9月1日止。
3 中国政府对企业退税或减免税和其他费用措施案;
 美国/ DS358/ 2007年2月2日；
墨西哥/DS359/2007年2月26日 2007年8月31日，DSB就此案设立专家组。2007年12月19日， 中国和美国通知DSB，双方已经就本争端达成谅解备忘录。2008年2月7日，中国和墨西哥通知DSB，双方已经就本争端达成谅解备忘录。 争端涉及的有些补贴措施磋商时已停止使用，有些随着《中华人民共和国企业所得税法》2008年1月1日起实施而废止。
4 诉中国知识产权保护与执法措施案        美国/DS362/2007年4月10日 2007年12月13日WTO总干事组建专家组。2009年1月26日专家组报告发布。2009年3月20日DSB 通过专家组报告。2009年7月3日中美联合通知DSB，根据DSU第21.3条，本案中国的合理执行期为12个月，从2009年3月20日至2010年3月20日止。
5 中国某些出版物和视听娱乐产品的        贸易权与分销服务措施案；                  美国/DS363/2007年4月10日 2008年3月28日WTO总干事组建专家组。2009年8月12日数次延期后公布专家组报告。专家组裁定：中国政府对出版物等四类产品进口限制违反了《中国加入WTO议定书》的相关规定，违反了《1994年关贸总协定》(GATT 1994)。违反了WTO《服务贸易总协定》(GATS)；中国应消除针对进口出版物外资经销商的歧视措施。中国政府不得强迫美国知识产权所有者只能与政府掌控的公司交易。中国应允许美国(及欧盟)与中国成立合资企业，通过互联网销售音乐专辑。
6 中国金融信息服务措施案; 
欧盟/DS372/20080303;      
美国/ DS373/20080303;            加拿大/DS378/20080620 　2008年11月13日，中方与欧、美、加在日内瓦签署了有关解决金融信息WTO争端案的谅解备忘录。 2008年12月4日中欧、中美、中加分别通知DSB已对本争端达成谅解备忘录。
7 中国对企业的赠与、贷款和其他激励措施案; 
美国/DS387/20081219;           墨西哥/DS388/20081219;        危地马拉/DS390/ 20090119 请求磋商后未请求设立专家组-未通知进一步进展
8 中国原材料出口措施案;                 美国DS394/ 2009年6月23日;            欧盟/DS395/2009年6月23日; 磋商阶段

综合上表，可以看出美欧共8次将中国“告上”WTO争端解决机制，而且所有8起案件中美国作为起诉方是单独或者联合其他成员对中方发起争端。其中，有3起案件 在磋商阶段即获得解决，2起案件 尚在磋商阶段；另外有3起案件进入了专家组程序，其中有2起 DSB已经通过了上诉机构或专家组报告，而且双方协商确定了中方执行DSB建议和裁决的合理执行期，1起案件（DS363）专家组报告数次延期后于8月12日刚公布 。
2、已有被诉案件的(调解或裁决)结果中需要中方修改涉案措施占75%左右
从上述中国为被诉方的8起争端案件中已经有结果的6起案件来看，包括中方和起诉方达成和解协议3起案件（集成电路增值税案），（对企业退减免税措施案），（金融信息案）和2起由DSB通过专家组或上诉机构报告的案件，其中5起有最终结果的案件中，中方均不同程度地修改或者取消了涉案措施。目前刚公布的（DS363）出版物和视听产品的贸易权与分销服务措施案专家组报告也已经裁定要求中方在数个方面修改涉案措施以符合WTO协定。综上，据初步统计，中国在WTO被诉案件已有涉案(裁决)的结果中，约75%（即8起案件中的6起）的案件的裁决或处理结果需要中方修改或取消有关涉案措施，以与WTO规则保持一致性。显然，从上述贸易争端的处理结果中可以看出，中国作为一个发展中的大国，在融入经济全球化的过程中，正努力使本国的国际经贸政策与WTO规则尽可能地保持一致性。
3、合理运用WTO规则，权衡利弊，争取有效解决争端
从上述对本次争端磋商请求材料分析来看，欧美方提供的材料和证据尚待WTO的进一步审理，很有可能是一场各有输赢的争端。在这种情况下，我们既可以在WTO DSU按例行程序行事，也应考虑充分利用磋商解决的途径，权衡利弊，从中方以往的被诉争端中吸取经验教训，争取有效解决争端。事实上，我国已经摆出了一定姿态，比如取消了黄磷的特别关税等，但从以往的案件看来，美欧等国一旦诉诸WTO，不一定会只满足于我国在个别产品上的让步。而对于我国的抗辩理由，在限制原材料出口的相关措施的实施方面，中方是否能够在《GATT1994》第20条“一般例外”理由中提出充足的适用条件，目前的争议焦点将会集中在当中方相关出口限制措施实施的同时，是否对国内也同样实施了相关限制。
4、理性看待中国在WTO的贸易争端，准确理解WTO规则
在美欧对本案提起磋商以后，国内一些媒体和学者对美欧提起此案表示了较大的愤慨，比较多的观点认为中方有理由为了环保或保护可用尽的自然资源来限制出口，即引用《GATT1994》第20条（g）款理由来采取的例外措施。不过，由于许多评论几乎只提第20条（g）款的前半句话“与保护可用尽的自然资源有关的措施----”却鲜有提到第20条（g）款的后半句话“---如此类措施与限制国内生产或消费一同实施”，显然，正如本文前面已经分析那样，根据《GATT1994》第20条（g）款，如果为了保护可用尽的自然资源采取的措施，在实施过程中是要和限制国内生产和消费一同实施的。因此，我们要注意不能光凭自己需要去取舍WTO规则，这样不仅无助于准确理解WTO规则，也根本无助于贸易争端的有效解决。希望本文的简要分析，能够在理性看待中国在WTO的贸易争端，准确理解WTO规则，争取有效解决贸易争端方面起到抛砖引玉的作用。