李寿平：入世十年来中国参与WTO反补贴争端解决的实践

入世十年来中国参与WTO反补贴争端解决的实践

李寿平*

2001年12月11日，中国正式成为了WTO第143个成员。十年来，中国在WTO争端解决机构提起了8项申诉，被诉23项，在78个争端解决中作为了第三方。[1]在8项申诉中，有2项涉及反补贴措施，[2]在23项被诉争端中，有11项涉及反补贴措施，[3]此外，还有1项争端已经提交WTO争端解决机构进入了磋商程序。[4]至于中国作为第三方参与的争端解决实践中，涉及到的反补贴争端则更多。从上述中国参与WTO争端解决实践来看，反补贴争端已经成为了中国在WTO争端解决机构的主要案由。

中国在WTO十年的反补贴争端解决实践不仅维护了中国贸易安全和经济安全，为中国进一步完善和建立科学的补贴制度和补贴措施提供了重要的启示，也为WTO现行反补贴法律制度的完善和发展提供了重要的实践基础。

一、中国参与WTO反补贴争端解决的实践

截止到2011年10月20日，从中国参与WTO反补贴争端解决实践来看，中国作为申诉方或被申诉方参与13项被申诉的反补贴争端主要涉及8个案件。作为第三方参与的78项争端中，有18项争端涉及补贴或反补贴措施。[5]中国参与的31项争端具有一些共同的特征。

第一，从作为申诉方或被申诉方的反补贴争端实践来看，与中国对阵的对象主要是发达国家，特别是美国。作为申诉方，中国在WTO提起的2项与反补贴有关的争端的对象都是美国。作为被申诉方，中国被诉的8个案件中，申诉方中都有美国。作为第三方参与的18项与补贴有关的争端，美国与欧共体作为争端的被申诉方各8次，韩国与墨西哥各1次。欧共体作为争端的申诉方5次，美国与韩国作为争端的申诉方各3次，加拿大与巴西作为争端的申诉方各2次，墨西哥与澳大利亚作为争端的申诉方各1次。

从上述WTO争端解决实践来看，在WTO反补贴领域，中国与美国、欧共体是被诉最多的三个主体，十年期间都被诉了8次。但是，美国与欧共体作为被申诉方的争端都是被诉于2006年以前，也就是说，WTO反补贴领域近五年来的争端，中国是除美国（因2008年被中国申诉）以外唯一的被诉方，且大多是在2007年后被诉诸于WTO争端解决机构。

第二，从中国作为申诉方参与的WTO与补贴有关的争端实践来看，中国申诉的对象都是美国，且都是基于美国的“双反措施”提起的申诉。这表明，在WTO反补贴领域，中国尽管通过作为第三方参与多次WTO争端解决实践积累了不少经验，也逐步善于、敢于利用WTO争端解决程序维护本国贸易利益，但是，仍然是一个“很不情愿的原告”。

另一方面，WTO的2项由中国提起的与补贴有关争端解决结果表明，中国在WTO争端解决实践中日臻成熟。2007年9月14日，中国针对美国商务部对中国铜版纸反补贴暨反倾销措施初步裁决在WTO对美国提起争端解决程序。[6]在此案压力下，同年11月20日，美国国际贸易委员会裁定来自中国的铜版纸对美国产业未造成“实质性损害”或“损害威胁”，这一裁决意味着美国商务部最终裁定不具实施效力，美国不会对中国铜版纸采取反倾销和反补贴措施。2008年12月9日，中国针对美国对中国产标准钢管、矩形钢管、非公路用轮胎和复合编织袋采取的反倾销、反补贴措施,以及“双重救济”做法提起争端解决程序。[7]2010年10月22日,专家组发布调查报告,部分支持中国主张。同年12月1日,中国正式向世贸组织上诉机构提出上诉。2011年3月11日,世贸组织上诉机构发布了中国诉美国双反措施世贸争端案裁决报告,支持中方有关主张。

第三，作为被申诉方，中国通过WTO反补贴争端解决实践，为在WTO争端解决机构发起反补贴程序提供了基础和经验。如2007年是欧、美、加诉中国“汽车零部件案”案是中国加入WTO后第一个以被诉方进入专家组审查阶段的案件，在应诉过程中，中国首次独立经历了专家组组成、专家组组织会议、出席听证会并参与辩论和问答，准备书面陈述和证据等阶段，政府及其参与队伍积累了宝贵经验。[8]

更为重要的是，8项中国作为被申诉人的反补贴争端，至今只有欧、美、加诉中国“汽车零部件案”案结案，且中国实际上在此案中败诉了。美国与墨西哥诉中国的“提供资金、减免税收和其他支付”案，在专家组成立后不久即达成了和解，这表明中国在WTO争端解决程序中的应诉技能有待进一步提高。

第四，从中国涉案的31项有关反补贴的争端解决的对象来看，中国作为当事人的13项案件主要涉及铜版纸、标准钢管、矩形钢管、非公路用轮胎和复合编织袋、农产品、汽车零部件、食品、风能设备、出口退税、进口商品知识产权保护、进口出版物及视听产品的限制措施、金融信息透明度等，作为第三方参加的案件则涉及范围更宽，除上述产品外还包括了大型民用飞机、商用船舶等大型设备。

从中国涉案的31项有关反补贴的争端解决提起的理由来看，只有美国与欧共体及其成员国影响大型民用飞机贸易措施2起案是专门就补贴问题提起的争端，其他案件都是多项理由。作为申诉方，中国提起的2项争端解决理由都是基于美国的“双反措施”；作为被申诉方，只有4起是同时针对中国的反倾销和补贴措施，其他的主要是针对中国的与贸易有关的投资措施和补贴措施。

第五，在中国作为被申诉方参与WTO反补贴争端解决实践中，中国比较倾向于通过“磋商解决”方式结案。在中国参与的13起被诉案件中，对税收和其他费用的返还和减免措施案、赠与、贷款和其他激励措施案以及有关风力发电的措施案等6项案件是通过“磋商解决”。

其主要原因是由于中国目前还处于经济体制的转型过程中，难免有不少不符合WTO规则的补贴措施，特别是那些白纸黑字写着的禁止性补贴。与其让WTO争端解决机构裁定败诉而留下“判例”，不如通过“磋商解决”息事宁人。

入世十年来，中国在反补贴领域通过以第三方身份参与WTO争端解决实践丰富和积累了运用WTO争端解决机构的经验和技能，逐步以当事人的身份积极参与WTO争端解决实践。事实上，在反补贴领域，中国正逐步成为WTO争端解决实践中的主角。特别是随着中国经济发展和经济转型，中国在未来若干年将成为WTO反补贴争端解决中的主要被诉方。

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二、中国WTO反补贴争端解决的实践对完善现行反补贴制度的贡献

尽管中国是多边贸易体制争端解决实践中的新兴国家，但是，通过参与WTO争端解决实践，中国积累了诸多的经验和教训，对WTO争端解决的程序及规则有了是执行的理解。特别是通过主动申诉的争端解决实践，不仅维护了国家的贸易安全，也进一步积累和丰富了参与争端解决实践的经验，更为重要的是，中国主动申诉的2项争端还对于完善WTO争端解决程序及反补贴规则具有十分重要的贡献。

（一）澄清了“双重救济”的合法性问题

早在关贸总协定时代,基于非市场经济方法采取反倾销措施不得同时采取反补贴措施,就已经成为公认的准则。然而，近年来一些WTO成员方企图推翻这一准则。2007年3月30日，美国商务部公布了对中国出口的铜版纸产品反补贴调查初裁结果，认定补贴存在并对美国企业造成损害，决定对中国适用反补贴法，同时，对中国出口的铜版纸增收反倾销税的初裁决定。为此，中国就美国针对中国产铜版纸产品反补贴和反倾销措施提起争端解决程序。WTO争端解决程序启动之后不久，由于美国国际贸易委员会以5比1的表决结果作出终裁认定：来自中国、印尼、韩国进口的铜版纸产品未对美国的相关企业造成“实质性损害”或“实质性损害的威胁”。[9]美国国际贸易委员会推翻了商务部的反倾销与反补贴的认定，导致本案的实际结案。

不久，美国商务部再次在2008年对自中国出口的标准钢管、矩形钢管、复合编织袋和非公路用轮胎采取的反补贴和反倾销措施。中国再次就美国“双反措施”的合法性在WTO争端解决机构提起了争端解决程序，即美国――原产自中国某些产品最终反补贴与反倾销案。2010年10月22 日，专家组公布其裁定。2010年12月1日，中国就专家组的裁定提出上诉。2011年3月11日，WTO上诉机构公布裁决报告。

在这两个主动申诉案件中，都涉及到美国对原自中国的产品同时采取反倾销税和反补贴税问题。对于同一产品同时采取反倾销税和反补贴税的合法性，WTO规则本身并没有禁止进口成员在适当情况下采取“双反措施”。尽管GATT1994第6条第5款规定：进口至任何其他成员国领土的任何成员国领土的产品，不得被同时征收反倾销税和反补贴税以补偿倾销或出口补贴，但是此规则只是不允许成员方在出口补贴构成企业倾销的唯一原因时同时采取双反措施，而只能二择一。但是，如果企业倾销不仅仅由政府补贴所致，那么进口成员就可以同时采取“双反措施”。在美国――原产自中国某些产品最终反补贴与反倾销案中，专家组最初就认为，GATT1994第6条第5款所禁止的是在“出口补贴”领域的潜在的双重救济。SCM协定第19条第第3、4款也没有对“双重救济”进行规定，[10]协定起草者也没有这样的意图。

中国认为，专家组对《补贴与反补贴协定》（以下简称SCM协定）和GATT1994的相关规定的解释是错误的。中国认为，进口成员有肯定性的法律义务确保其对同一产品不重复征收反补贴税和反倾销税。这一义务产生于：(1)SCM协定第19.3条的规定，要求调查当局征收反补贴税要符合“适当数额”（appropriate amounts）；(2) SCM协定第19.4条的规定，和GATT1994第6.3条的规定；(3)SCM协定第10条的规定，该条要求成员采取一切必要措施确保反补贴税的征收，与GATT1994第6条的规定和《补贴与反补贴协定》规定相符；(4)SCM协定第32.1条，该条规定：“除依照由本协定解释的GATT1994的规定外，不得针对另一成员的补贴采取具体行动”。为此，中国对专家组有关“双重救济”的裁定提出了上诉。

上诉机构认为，反补贴税的目的是为了对造成损害的补贴行为予以抵消（救济），如果对同一补贴行为征收的反补贴税和反倾销税金额总和超过了补贴金额，则就并非“适当”。在确定反补贴税金额时，对已经抵消了该补贴行为的反倾销税情况予以考虑的做法才是适当的。上机构认定，专家组在解释SCM协定第19条第3款时有错，没有赋予该条的每个词句具有含义和效力。当反补贴税已经代表了整个补贴数额时，至少在某种程度上是按同一补贴计算的反倾销税、同时征税以去除对国内产业同一损害时，这种反补贴数额是难以“适当的”。[11]因此，上诉机构认定双重救济的采用，即通过同时根据非市场经济方式征收反倾销税和反补贴税的方法，是与SCM协定第19条第3款相违背的。[12]

本案是WTO框架下第一次全面就“双重救济”的合法性进行审查。通过专家组和上诉机构两个完整的程序，第一次在WTO争端解决中确立了“双重救济”的法律内涵。即“双重救济”（double remedies）是指反补贴税和反倾销税同时施加于同一进口产品。这区别于“双重适用”，即对同一产品征收反倾销和反补贴税。“双重救济”又可称为“双重计算”（double counting），即由于对同一进口产品同时适用反倾销税和反补贴税，从而在一定程度上导致对同一补贴行为的两次抵扣。[13]

同时，通过本次争端解决，得出了依据非市场经济体方法计算的反倾销税和反补贴税的同时适用可能会导致双重救济的结论，但是，上诉机构也认为，此方法并不必然会导致双重救济。判断双重救济的存在，取决于国内补贴是否降低了产品的出口价格、降低程度如何以及调查机关是否采取了必要的调整。调查机关有义务确保其征收的反补贴税是适当的。

尽管本次争端明确了“双重救济”的非法性，但是，对于“双反措施”的合法性问题并没有给出否定的结论，只是认为“双反措施”可能导致“双重救济”，在WTO框架下“双重救济”是非法的。也就是说只有“双反措施”导致了“双重救济”才构成违法。

（二）完善了SCM协定中“公共机构”的界定

根据SCM协定第1条，构成“补贴”的一个重要因素是“政府或公共机构提供的财政资助、收入或价格支持”。[14]对于“公共机构”的界定，现行WTO框架下尚未有明确的规定。在争端实践中，“公共机构”的界定也是一个争议的重点。

在欧盟诉韩国影响商用船舶措施案中，[15]专家组对“公共机构”的解释是：如果一实体受政府（或其他公共机构）控制，即构成“公共机构” 也就是说，一个受政府或其他公共机构控制的实体，其任何行为都具有政府属性，因而属《补贴与反补贴措施协定》第1.1(a)(1)条的调整范围。专家组进而认为，一实体是否受政府控制可从以下三方面判断：股权控制、最高管理层人事任免权和经营控制。[16]

在美国――原产自中国某些产品最终反补贴与反倾销案中，专家组再次坚持了“政府控制论”，通过词典定义认为，一个“公共的”机构是受国家控制下的任何实体；一个“私人的”机构是不受国家控制的实体。专家组进行反推，如果将“公共机构”一词狭义解释，即为政府代理机构和其他行使政府授权的实体，外加排除了政府拥有和/或政府控制的企业，“公共机构”一词就变为“私有的机构”。因为，专家组认定，SCM协定第1.1条上的“公共机构”一词是指为政府控制的任何实体。国家在企业中拥有股权可以作为认定该企业为“公共机构”的一个证据甚至较强的证据。

在上诉中，中国政府认为，公共机构的定义应为行使政府所赋予的职权的机构，并且政府是为了履行政府职能才将该职权赋予此类机构。[17]在上诉机构的报告中，上诉机构认为，行使政府职能，或行使被授予的权力，是政府和公共机构的共同特点。公共机构与政府有某种共性，SCM协定中的公共机构必须是拥有、行使或被授予政府权力的实体。判断某些行为是否是公共机构的行为，应当审查该实体的核心特点及其与政府的关系。认定一机构是否为公共机构时，如有法律或其他法律文件明确表示赋予其政府职权，则可直接认定该机构为“公共机构”；但这并不表示，无法律的明确授权就必然排除认定存在“公共机构”。除非有法律的明确授权，否则仅仅是政府与该机构存在某种联系的证据，如仅仅显示政府是该机构的所有权人，并不足以证明政府可以有意控制该机构的行为，也不足以显示该机构被赋予了政府职权。上诉机构并不否认当有证据显示政府对该机构存在控制，同时显示这种控制被有意义的行使，这可能可以推论该机构正在行使政府职权。但是，上诉机构并未进一步阐明其他哪些因素可以证明公共机构行使了政府职能。[18]

上诉机构对于公共机构的解释实际是赞同中国的主张，只有行使政府职权的机构才是公共机构。这种解释无疑是首次以这种明确的内涵澄清该规则，是对WTO争端解决机构以往对此问题问题的态度的一种突破，也是中国政府通过WTO争端解决实践澄清SCM协定规则的重要贡献。

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三、中国参与WTO反补贴争端解决实践的几点启示

十年来，中国作为申诉方、被申诉方或第三方的方式参与了三十多起反补贴争端解决程序。通过参与这些争端解决实践，中国熟悉了WTO争端解决程序，特别是熟悉了WTO反补贴规则及其争端解决规则，维护了国家的贸易安全。但是，中国参与反补贴争端解决的十年实践也暴露了在国际贸易中诸多的问题，特别是在WTO争端解决程序中，中国有诸多问题亟待关注和完善。

（一）充分利用WTO争端解决机制维护国家贸易安全

WTO是一个规则导向的国际组织，其争端解决机制是规则导向的主要平台。作为发展中国家，WTO争端解决机制是抗衡发达国家的贸易保护的重要武器。尽管在WTO争端解决实践中，中国日趋活跃，直接参与WTO反补贴实践也越来越多。正如上文所述，中国参与的WTO反补贴争端解决实践不仅维护了国家的贸易安全和经济权益，也对WTO反补贴规则的完善作出了一定的贡献。

但是，相对于中国遭受的外国反补贴调查和反补贴措施的情况，中国显然还没有将WTO争端解决机制作为主要的贸易救济手段。自2004年加拿大在半年内对我国出口烧烤架、碳钢及不锈钢紧固件和复合地板发起了反倾销、反补贴调查起，中国显然已经成为了美国、欧共体反补贴的重要对象。自2010年1月至2011年10月，中国遭受美国、欧盟、加拿大、澳大利亚等国的反补贴调查二十余起，这些国家对来自中国产品的反补贴措施是需要重新审视。但是，在WTO争端解决中，中国作为申诉方发起反补贴争端解决程序仅仅是两起。

从中国目前参与WTO争端解决实践来看，中国在国际贸易争端中仍然是注重外交和双边谈判解决问题，排斥司法途径解决国际贸易争端，这显然不利于维护国家的贸易安全。从2010年的情况来看，美国全年对中国产品作出了8起反补贴终裁，[19]澳大利亚对华产品发起了1起双反措施，加拿大对华发起了1起反补贴措施。如此复杂的国际贸易环境下，中国政府并没有充分利用WTO争端解决机制来解决贸易争端。

如2008年3月10日，加拿大国际贸易法庭发布通告，对原产于中国的无缝钢制油气套管反倾销和反补贴案作出产业损害终裁，裁定涉案产品的倾销和补贴行为对加拿大国内产业构成了损害威胁。根据加拿大国际贸易法庭作出的肯定性终裁，加拿大海关将根据加拿大边境服务署裁定的倾销幅度和补贴率对进口自中国的涉案产品征收反倾销和反补贴税。本案中，加拿大对于反倾销语反补贴的重复记税问题及对中国增值税出口退税是否属于可诉性补贴等问题的认定显然是值得怀疑，但是中国政府并没有利用WTO争端解决机制，最终受到损害的是中国企业及中国产业。

（二）进一步完善和构建合理的补贴制度

从中国遭受反补贴实践来看，中国被诉的补贴案件有一个共同的特点，即一个案件往往被认定存在多项可适用反补贴措施的补贴项目。在美国发起的“铜版纸案”，涉及七项可适用反补贴措施的项目；“亚硝酸盐案”涉及的可适用反补贴的项目多达31项。从2008年美国对华产品反补贴的实践来看，被认定可适用反补贴措施的补贴项目种类繁多，几乎涵盖了SCM协定第1条下的各种类型。从法律的角度划分，多属于可诉补贴范围，其中SCM第1.1（2） 款“税收豁免”类型补贴约占项目总数的41%， 而第1.1（1）款“资金直接转移”和第1.1（3） 款“政府物资提供”类型的补贴约各占29.5%。[20]

在WTO框架下，随着1999年《补贴与反补贴措施协定》随着研发补贴条款的可诉性的终止，补贴的可诉性范围变得越来越广。因此，构建合理的补贴制度是从根本上改变中国产品被诉的办法。

首先，补贴手段应更加合理，尽量减少从政府机构或其他公共机构直接进行补贴。在2003年以前，我国主要是通过税收减免、财政资助等方式支持出口导向企业，这种直接的补贴形式在WTO框架下的法律障碍已经十分明显。为此，在国家补贴相关产业的措施上，国家要积极丰富支持方式。根据SCM协定的规定，补贴是一种政府行为，且是一种财政行为。如果国家通过间接的政策鼓励非政府机构对相关产业的研发、市场进行支持，如商业银行通过贷款、便利的金融服务进行补贴，鼓励高校和研究机构通过产学研的合作进行研发的支持，这些支持措施并不一定能界定为补贴。

其次，补贴对象要避免“专向性”。在SCM协定反补贴中，“专向性”是可诉性补贴最核心的要件，即只要研发补贴不具有专向性，所有的研发补贴措施都不是SCM协定所反对的。

在SCM协定下，只要专向性补贴的项目成功，一般都会或多或少地对相关成员的国内产业和成员的类似产品在实施补贴国产生不利影响。如果被补贴的产品出口就可能影响成员国的国内产业，如果不出口，就可能会影响成员国出口产品在该国或第三国的市场。

也就是说，如果一些被界定为专向性补贴，只要该被补贴的项目成功了，就很容易被界定存在SCM协定第5条中的情况。因此，只有尽量避免“专向性”，才能减少被诉的风险。

最后，补贴应避免在产品出口环节，应重点加强对研发环节的补贴，甚至加强对消费环节等下游环节或人才及原材料等上游环节的补贴。在SCM协定下，出口补贴措施和出口替代措施都是禁止性补贴，研发补贴也成为了可诉性补贴，因此，对于出口产品的直接支持措施都可能面临进口国家的反补贴调查。基于此，通过加强对出口产品上下游环节的补贴显得尤为重要。

以民用飞机产业发展为例，WTO争端解决实践表明，政府或公共机构的任何直接补贴已经面临挑战，但是，作为国家的战略性产业，国家不得不进行补贴。显然，如果通过加强对民用飞机产业的人才培养的支持、基础科学研究的支持、基础科研的基础条件建设的支持，通过加强对国产民用飞机用户的支持和补贴，那么，中国民用飞机产业补贴的可诉性风险将会明显降低。