（DS449）美国-对特定中国产品的反补贴及反倾销措施案上诉机构报告

（DS449）美国-对特定中国产品的反补贴及反倾销措施案上诉机构报告发布 

2014年7月7日，上诉机构发布美国-对特定中国产品的反补贴及反倾销措施案（DS449）报告，上诉机构认定如下： 

（1）美国诉请上诉机构判定中国在专家组阶段的诉请不符合DSU第6.2条，并进而要求上诉机构推翻专家组关于SCM协定第10条、第19.3条和第32.1条的裁定。上诉机构驳回了这一诉请。该上诉诉请的核心为中国是否根据DSU第6.2条的规定在专家组请求中阐明了争端涉及的措施以及该措施违反的相关条款。上诉机构重申，当案件涉及多项措施和多种违反的情况下，起诉方只需提供一份简要的说明，指出某项措施或某几项措施导致了何种问题。根据第6.2条的规定，起诉方可以在专家组请求中列明一项包含多种义务的条款，而并不进一步指明该条款具体的段落或义务规定。上诉机构认为，中国在专家组成立请求的第四部分中列明了涉案措施，即“美国未能进行合理调查并避免双重救济”，中国指明该措施违反了SCM协定协定第10条、第19条和第32条。这一诉请符合DSU第6.2条的要求，因而合法建立了专家组的职权范围。专家组做出的对SCM协定第10条、第19.3条和第32.1条的裁定成立。 

（2）中国诉请上诉机构推翻专家组对GATT 1994第10：2条的解释和裁定。上诉机构支持了这一诉请。该诉请涉及美国2012年GPX法案，这一法案允许商务部对非市场经济国家产品进行反补贴调查。GPX法案于2012年3月13日生效，根据法案规定，其效力溯及至2006年11月20日后开始的所有反补贴调查。专家组认GATT1994第10:2条中的“既定和统一做法”（an established and uniform practice）是2006年后商务部对非市场经济国家产品征收的反补贴税率,新措施是否提高关税税率(an advance in a rate of duty)要以这个既定和统一的做法为基准进行比较。这也是考虑新措施是否施加“新的或更难于负担的要求、

限制或禁止”(a new or more burdensome requirement, restriction or prohibition)的重要参考。专家组无法找到依据来认定GPX法案颁布以前，美国法律禁止商务部对非市场经济国家进行反补贴调查，同时专家组发现在2006年后存在对非市场经济国家产品进行调查的重复实践。专家组进而认定这一法案维持了商务部“根据既定和统一做法”对非市场国家产品进行调查的实践，并延续了先前商务部的补贴税税率标准。因此，该法案并未提高关税税率，也并未提出“新的或更繁重的要求”。 

上诉机构则认为，第10:2条中的“根据既定和统一做法”的用语是指对进口产品施加关税或者征收费用的措施须有普遍适用性，其作用并非专家组所认为的“提供比较的基准”；同时这一用语也仅局限于关税比较方面，同第10:2条下一句提及的“新的或更难于负担的要求、限制和禁止”的分析无关。上诉机构指出，专家组应该比较新措施和该措施所修改或替换的原措施，结合国内主管机关对两者的解释和适用实践，从而分析是否提高了关税税率或存在“新的或更繁重的要求”。上诉机构因而认定专家组对GATT 1994第10:2条的分析是错误的，并推翻了相应裁决。 

（3）上诉机构推翻专家组对GATT 1994第10:2条的裁定后，认为应完成第10:2条下的法律分析，但最终并未成功完成这一分析。上诉机构通过分析后发现，单纯分析原措施1930年《美国关税法》和新措施GPX法案第一节的内容均不足判明美国先前是否允许对非市场经济国家进行反补贴调查。上诉机构进而分析了商务部的实践，并认为商务部的实践在2006年前后发生了明显的改变，这使得商务部实践不具备一致性(consistency)，不足以构成第10:2条下的分析依据。上诉机构最后分析了美国国内法院的判决，并指出专家组并未仔细审查有关GPX V判决的相关理解问题，这限制了上诉机构的进一步审查。上诉机构强调，专家组并没有正确地审查美国反补贴法律的所有相关方面，因此上诉机构对第10:2条的分析缺乏必要的基础，上诉机构无法完成这种分析。 

（4）由于推翻了专家组对GATT 1994第10:2条的裁定，上诉机构认为并没有必要再考虑中国对DSU第11条的诉请。 

（DS449）美国-对特定中国产品的反补贴及反倾销措施案简介 

2012年9月17日，中国针对美国的特定反补贴和反倾销措施提起磋商请求，这些措施包括：（1）美国PL112-99号法案（GPX法案）；（2）2006年11月20日至2012年3月13日期间，美国对中国特定产品采取的反补贴决定或反补贴调查；（3）与相关反补贴措施相联系的反倾销措施、这些反倾销措施同反补贴措施的共同影响；以及（4）美国未能向商务部提供足够的授权，以便商务部判别和避免在2006年11月20日至2012年3月13日期间发起的审查或调查中的双重救济。 

中国认为，上述措施违反了SCM协定第10条、第15条、第19条、第21条和第32条，GATT 1994第6条、第10:1条、第10:2条和第10:3条，以及《反倾销协定》第9条和第11条。 

2012年11月19日，中国请求成立专家组，专家组随后于2012年12月17日成立。澳大利亚、加拿大、欧盟、日本、土耳其、越南、印度和俄罗斯保留了第三方权利。2013年3月4日，专家组组成。 

2014年3月27日，DSB向成员国散发了报告，在报告中，专家组认定如下： 

（1）2012年3月12日，美国国会通过并发布GPX法案，该法案规定美国商务部可以对非市场经济国家产品进行反补贴调查并征收反补贴税，这一规定溯及性地适用于2006年11月20日后启动的所有调查。中国认为，GPX法案生效于2006年11月20日，发布于2012年3月12日，未能满足GATT 1994第10:1条的规定，该条款要求措施及时发布。专家组驳回了这一诉请。专家组重申，“措施生效”(made effective)有两种情形：（i）措施被正式发布或正式生效，以及（ii）措施未正式发布或正式生效，但实际上发生了效力或实际上被适用。专家组认为，2012年3月13日美国国会通过了GPX法案，该法案有明确条款规定法案于当日生效。专家组进一步分析称，考虑到该法案的内部结构，规定生效日期的条款对全法案有效，因而该法案修改《美国关税法》并允许商务部对非市场经济国家进行反补贴调查的时间也是2012年3月13日。GPX法案正式生效于2012年3月13日，同时，也没有任何证据证明在此之前，该法案已经事实上生效或得到了适用。针对GPX法案适用于2006年11月20日后启动的反补贴程序这一情况，专家组认为在第10:1条下，措施的生效时间和措施适用的时间范围是两个不同的问题，第10:1条并未禁止措施适用于生效前发生的情况。由于GPX法案的生效日期和发布日期为同一天，专家组认定美国在该法案生效后及时地发布了这一法案，并未违反GATT 1994第10:1条。 

（2）中国诉请专家组裁决GPX法案作为普遍适用措施提高了关税税率(an advance in a rate of duty )，并对出口商施加了“新的或繁重的要求”（a new or more burdensome requirement），因此违反了GATT 1994第10:2条。专家组驳回了这一诉请。专家组多数意见认为，虽然GPX法案在正式发布前就已经作为普遍适用措施得到了“执行”(enforced)，但是该法案并不违反GATT 1994第10:2条的规定。专家组指出，“既定和统一做法”(under an established and uniform practice)的用语构成了关税税率判断中的比较基准，并为分析“新的或繁重的要求”提供参考。即在本案中应该比较GPX法案生效前后美国对中国采取反补贴措施的做法和相应税率。通过分析2006年11月或2007年4月的“既定和统一做法”，专家组发现GPX生效前并没有任何法律禁止美国商务部对中国货物采取反补贴措

施，或采取相应的反补贴税率。专家组多数意见认定，这一法案确认了商务部可以继续“根据既定和统一做法”进行反补贴调查并适用相应的税率，并未施加“新的或更繁重的要求”或任何“限制”，因此并未违反GATT 1994第10:2条。 

一名专家组成员针对第10:2条的裁决发表了个人意见。他认为如果商务部在GPX法案生效之前可以对中国产品采取反补贴措施，该法案的立法目的将不存在。他进一步指出，GPX法案不是对既有的《美国关税法》的澄清，因为GPX法案生效之前，无论是商务部1998年的声明还是国内法院陆续的判决（包括巡回上诉法院未生效的GPX V案判决）都认定商务部无权对非市场经济国家产品取反补贴措施。因此，GPX法案的效果是授权并要求商务部对非市场经济国家产品进行反补贴调查，并溯及至2006年11月20日后的调查程序，这提高了（对非市场经济国家）可适用的反补贴税税率，并施加了“限制、要求或其他负担”，因此这一规定违反GATT 1994第10:2条。他并不认可专家组多数成员分析第10:2条的方法，因为按照他们的分析思路，成员国只需要在措施正式发布前实施该措施，即可建立“既定和统一做法”并保证在措施生效后不会产生“新的或更加繁重”的负担，这与第10:2条的立法目的相悖。 

（3）中国诉请专家组裁定，GPX法案溯及性地影响待审判的司法程序，构成立法机关对司法机关的干预，因而违反第10:3(b)条。专家组驳回了中国的诉请。专家组认定，GATT 1994第10:3(b)条并没有禁止同GPX法案性质相似的立法。第10:3(b)条要求法庭或程序“独立于受委托负责行政实施的机构，它们的决定应由此类机构执行，并应适用于此类机构的做法”，但并非禁止新立法在生效后影响国内法庭或司法程序中待裁决案件的判决。专家组因此认定，美国并未违反GATT 1994第10:3(b)条。 

（4）中国诉请专家组裁定美国的双重救济违反了SCM协定第10条、第19.3条和第32.1条。专家组支持了中国的这一诉请。专家组认定，美国并没有提供切实的理由说服专家组背离上诉机构在美国-反倾销和反补贴税（DS379）中的裁决。美国在1至25号反补贴调查程序中，按照非市场经济计算方法征收了反倾销税，之后又对同一批产品采取了反补贴措施而并未调查是否存在双重救济行为，因此违反了SCM协定第10条、第19.3条和第32.1条。 

2014年4月8日，中国将上诉决定通知DSB，2014年4月17日，美国也将上诉决定通知DSB。2014年7月7日，上诉机构报告正式发布并散发给各成

员国。 

简要评述 

中美之间关于美国对华反补贴调查的争端历史已有七年之久，这与美国改变对非市场经济国家反补贴调查态度的历史相合。自20世纪80年代美国巡回上诉法院确认《美国关税法》第303节不适用于非市场经济国家商品之后，美国商务部的一贯立场是对非市场经济国家商品不适用反补贴法规，只有待非市场经济国家被授予市场经济国家地位后（即“毕业”后），商务部才能对该国家的企业进行反补贴调查。2006年，商务部在针对中国铜版纸的调查过程中发布备忘录，指出当前中国已经不存在中央控制经济的情况，商务部已经可以裁定对华发起反补贴调查。2007年4月，商务部做出肯定性初裁，中国随即就这一初裁结果向美国提出磋商请求，即美国-铜版纸双反案初裁（DS368），这是中美之间的第一起涉及反补贴措施的争端。但是由于2007年11月美国国际贸易委员会裁定进口产品未产生损害，商务部无权采取双反措施，这一争端并未进一步发展。 

铜版纸案引发了美国国内产业提请反补贴调查的热潮，随后，美国国内产业提起了对标准钢管、薄壁矩形钢管、编织袋和非公路用轮胎的双反调查，商务部相继做出了肯定性终裁，中方随即提起了磋商请求，即美国-反倾销反补贴案（DS379），中方的诉讼重点是公共机构定义、利益判断基准、专向性和双重救济问题，这些问题是美国国内调查的核心要素。虽然专家组裁定对中国不利，但上诉机构最终发布的报告在公共机构定义、双重救济两个重要问题上支持了中国的观点。特别是关于双重救济的裁定，对于要求美国修正错误的调查行为，维护我国国内产业利益有重要的影响。 

2011年12月19日，美国巡回上诉法院做出判决，认为商务部对非市场经济国家采取反补贴措施缺乏国内法授权（GPX V）。如果判决生效，美国商务部必须撤销已经发布的反补贴税令。美国商务部随即请求全席复审，该判决因而未能生效。在复审期间，美国国会于2012年3月13日通过了一份新的法案，即公共法规112-99号（PL112-99，或称GPX法案）。该法案对1930《关税法》第303节做出了修改，规定除第1条第1款下所列的例外情况外，反补贴税将适用于非市场经济国家的货物。在反倾销反补贴调查中，商务部应该采取适当的做法防止双重救济的产生。该法案同时规定，本项修改适用于2006年11月20日之后所有根据《关税法》发起的反补贴程序，但针对双重救济的条款仅对2012年3月13日后的反补贴程序生效。该法案于2012年3月13日正式生效并公布。 

同时，2007年至2012年，美国商务部又累计发起了26起双反调查，这些双反调查对中国国内相关行业产生了较大的影响。为了应对这种局面，中国同时提出两起独立的磋商请求，试图分别解决美方的GPX立法和具体反补贴调查中的违反WTO 规则问题。 

针对GPX法案，中国提起了美国-对特定中国产品的反补贴及反倾销措施案（DS449），这一争端的核心诉请包含两个方面，一是GPX法案规定违反了GATT 1994第10条有关措施正当程序的规定，二是美国商务部的一系列双反调查未能避免双重救济（详情请见上文3至7页）。一方面基于DS379中上诉机构对双重救济的裁决，中方要求美国修正双重救济的错误做法；另一方面，通过对GPX法案程序性违法的新挑战，要求美国对这一法案的溯及性规定做出修改，

以利中国企业在美国国内法院的诉讼，力求撤销相关反补贴税令。针对美国商务部在2007年后发起的双反调查，中国提起了美国-对中国特定产品的反补贴措施案（DS437），继续挑战美国反补贴调查中的相关法律标准，包括公共机构认定标准、立案标准、专向性、补贴计算基准、可获得不利事实和土地使用权、出口限制措施等其他因素（详情见下文13至15页）。目前DS449上诉机构报告已经发布，DS437专家组报告发布，上诉程序尚未进行。 

从DS449案的上诉机构报告中可以看出，，第10:2条要求新措施和原措施相比较， 而美国认为国内法未禁止对非市场经济国家进行反补贴调查。但是，以铜版纸案为界，美国商务部对非市场经济国家的调查行为前后矛盾，至少说明过去美国国内法律没有义务必须进行调查，而新法案要求商务部“必须”调查，这就构成了对中国产品“负担更重的要求”， 这样的措施按照第10：2条要求不得在发布之前实施。 GPX 法案规定的更高要求，即必须对非市场经济国家进口进行反补贴调查的义务适用于2006年后的进口产品， 这意味着对于2006年11月20日至2012年3月13日之前进行的反补贴调查，由GPX法案生效前的“不被禁止”的状态变为“必须进行”的状态。因此，这一条款的实际效力事实上覆盖到了2006年该法案公布以前的进口产品，对于法案公布以前的进口产品来说， 该法都产生了实际效力，而且效力产生的时限先于该法案公布时间。 因此，GPX法案违反了第10:2条关于“具有普遍效力的措施在公布之前不得实施”的规定。 

关于第10:1条，该条要求影响贸易的措施须尽快公布(“shall be published promptly”)，其目的是为了方便贸易商和政府尽快了解新措施， 但GPX 法案要求对2006年以后非市场经济国家进口必须进行反补贴调查， 这个消息直到2012年才在GPX法案中公布， 这当然不符合“promptly”的要求. 因此GPX法案这一条也违反GATT 第10.1条。专家组和上诉机构的裁决都不够完全。 美国将如何处理在GPX法案生效之前的双反调查案件是值得高度关注的，我们将继续关注美国是否会违反其国际义务。另外，即使美国对非市场经济国家进行反补贴调查，也须避免双重救济的产生。此后美国将如何避免双重救济，也是值得关注的法律问题。 

但同时应该指出，DS449案的上诉机构裁决并没有完全解决涉案问题，上诉机构并未对中国的核心诉请即GPX法案的合法性问题做出裁决。虽然上诉机构建立了第10:2条的合理分析方式及法律标准，但是上诉机构同时认定，专家组未对涉案事实特别是美国商务部的实践和美国国内法院的相关判决（特别是GPX V案）做出充分的分析，因此上诉机构无法完成法律分析。未来若美国依据GPX法案进行对2006年以后的反补贴个案调查，我们可以考虑要求启动执行专家组程序或者提起新案件继续解决这个问题。 因为，DS449案的上诉机构没完成分析，问题并未最后解决。 

正如专家组报告中的个人意见所指出的，如果GPX法案颁布之前美国的国内法允许对非市场经济国家进行反补贴调查，则GPX法案本身是缺乏立法原因的。无论是美国商务部在2006年前的一贯实践还是GPX V的判决都明确指出了商务部无权对非市场经济国家产品采取任何反补贴措施。而这些内容不仅出现于专家组的报告中，也部分体现于上诉机构自身的分析中，可以说上诉机构已经接受了相关的事实。上诉机构仅仅由于专家组基于错误法律理解放弃裁决某些问题，就认定事实分析不足无法给出裁定是不完全的。