罗伯特·沃尔夫在中国入世20周年法治论坛的报告

加拿大皇后大学荣誉教授 罗伯特·沃尔夫 在中国入世20周年法治论坛的特邀报告 

非常感谢有机会在此发言，感谢中国法学会WTO法研究会，非常荣幸在前述出色的发言之后进行一些补充，我将对李成钢大使的精彩发言进行两个方面的拓展，即世贸组织如何改革？以及中国如何能够有所贡献？

我认为WTO并没有寿终正寝，但改革是十分必要的。WTO的监督体系是一个重要的支柱，但其运作并不良好，且如李成钢大使所言，争端解决制度不起作用，必须采取措施加以修复。此外，很多谈判都在进行中，但却少有结果，尤其是渔业补贴等重要问题。WTO的上述三大功能是相互支持的，但我的报告将集中关注第三个部分，即谈判功能。

    首先要说明的前提问题是，谈判功能不仅仅是制度设计的问题。只有中国、欧盟和美国这三个世界上最大的市场都给予支持，谈判功能才可能得以恢复。但是它们都各自都面临着一些限制条件：美国对工人权益的关注可能影响其贸易政策，欧盟依据其价值取向调整贸易政策以及中国并不热衷于面对“外部压力”，都会对贸易谈判带来障碍。所以即使在有重大经济效益的情形下，也很难达成新的贸易协定，上述即为制度运行之外的原因。

    我关于制度本身的阐述将分为六个部分：为什么需要复兴谈判功能？要加入WTO、最重要的事情是什么、诸边主义、法律基础等。

    第一，我们为什么需要重振谈判功能呢？如前所述，多哈回合的谈判已经寿终正寝，这是毫无疑问的。但是，我们在2001年指出的问题仍旧存在，并且是对很多国家而言很重要的问题。多哈谈判的崩溃有很多原因，而其面临的问题之一即为中国加入WTO的时间与多哈回合的开始时间发生了重合。中国的加入为整个贸易体系带来了很大变化，但当时设计多哈谈判时并没有考虑到这一点，而20年我们不会再犯这个错误了，因为中国已经成为WTO的核心参与者。更重要的是，正如大使所言，WTO的决策机制存在很大问题，包括协商一致原则与单一承诺机制。所以重振WTO谈判功能所面临的挑战之一为结束“事实上的否决权”，这一部分上由协商一致原则所导致的问题；而部分成员国不愿意就新的规则展开谈判。此外，特殊与差别待遇的问题对大型经济体而言是一个尖锐的问题，尤其是对中国来说。而解决这一问题的路径之一是切断一个国家对自己的称呼与其可以在WTO中得到的待遇之间的联系。即一个国家可以称自己是发展中国家，但是这并不关系到该国的贸易伙伴应当如何对待它。此外的关键则是保证WTO的公正性，我们希望WTO能够让各个成员国同时获益。

     第二，单一承诺机制已经寿终正寝。简单来说，其意味着在一切达成一致之前，没有达成任何一致。以世贸组织协议中的法律定义而言，该协议的规定应作为一个整体被接受，并不能选择仅接受其中的某一部分。多哈回合时有观点认为：谈判行为、缔结和成果生效都应被视为一项单一承诺的组成部分。但随着多哈回合的谈判失败时，所有这些部分都失败了。

    或者说大多数谈判都应当以一揽子的方式进行？从国内来看，任何交易都可能引发很多反对意见，所以任何潜在的交易都需要能够平衡各方利益。在日内瓦也是如此，例如北方和南方追求的利益不一致，但要让大家都满意，则必须能满足各方的利益点。然而，如此也会面临有很多不同的风险，即可能会有成员提出否决。

    第三，诸边主义的替代方案。诸边主义意味着由WTO内部的部分成员之间先进行谈判，但最后的成果会以某种方式被纳入WTO的框架。因为其需要依靠WTO的有关委员进行谈判、实施并适用争端解决机制。

此种无需所有会员国参与的诸边谈判方式能够促成贸易大国的协同。164个会员的数量太多了，诸边谈判能够更加容易地处理特殊和差别待遇问题，因为并非从整体上引进这一原则。诸边的参与者可以定义其在该上下文中的含义从而保持贸易体系的一致性。

在什么情况下可以这样做呢？最大一个问题就是，是否要限制参与者的获益？如果将诸边协议的好处只限于参与者，显然是歧视性的，但是能够避免非参与者搭便车，只有为协议做出贡献的成员才能从中受益。与此同时，可以设定“关键群体协定”，例如有代表了90%贸易量的成员参与其中，即中美欧都要参与，那么该协议可能实现最惠国待遇，因为有众多贸易主题参与其中，不用担心搭便车的问题。但是，让大家普遍地承诺参与这一类协议则是不适宜的。

那么，新协议的结构应该如何在WTO下建构呢？WTO的附件1A是关税与贸易总协定，附件1B就是服务贸易总协定。关键的部分是附件4中的诸边贸易协定，政府采购是目前最典型的例子。如果达成诸边的协定，可以选择加入GATT或GATS的承诺表，不一定要达成所有成员国的一致；也可以选择在附件4里面增加新的诸边协定，即将受益者限于参与者，也对其形成约束力。此外，如果未能达成共识，则可选择走出WTO。

现在有4项联合声明倡议的谈判正在进行中，包括刚刚结束谈判的服务业国内规制协定，以及投资便利化、电子商务和中小微企业问题，都将会在MC12的会议上有所报告，但目前会议的时间未定且报告的进展情况同样未知。前述倡议获得了WTO成员的广泛参与，91%的成员至少参与了其中一项，中国则是4个都参与了，这点很重要。还有一些其他由部分成员提议的声明，例如新冠和贸易与健康的问题，贸易在妇女经济赋权中的作用、贸易与环境可持续性、化石燃料补贴等。

    第四部分，诸边谈判已经成为主流，但是否合法？

印度和南非认为这一方式并不合法。他们提出了一个隐含的政治论点，即成员们不应进行大量的诸边谈判，这与他们关于特殊和差别待遇的重要性的主张有关。在我看来，他们明确的法律论据是站不住脚的，我还与另外一个教授共同写过一篇论文对此进行而分析。我认为他们的忧虑在于：诸边谈判不会关注到其主张的优先事项，因为同一时间内能够进行的谈判是有限的，如果谈判采取诸边方式进行，他们主张优先事项不会得到讨论。此外，还因为诸边无需所有成员达成共识，他们对议程和谈判结果可能不再具有任何影响力。

    一个解决方案是为未来的诸边谈判确立一个治理框架，从而确保诸边协议和多边协议的一致性，并且认识到选择不参与的成员的担忧，保护非参与者的权利，同时避免搭便车，这一框架能够保证任何诸边协议对于所有的WTO成员未来的加入都是开放的，而不能是封闭的，并且应当有促进发展中国家参与的程序。整个过程必须是透明的，使得每个成员即使不参加也都能了解相应的情况，我在此也分享一篇解释上述框架运作的文章。

第五部分，对WTO的未来而言，诸边主义的风险较大。

欧盟2月发布的关于WTO改革的文件有一个隐含的警告：如果不能找到在WTO中整合诸边协议的有效方式，就只能在WTO框架之外另行制定规则，这将导致贸易体系的破碎。也就是说，将来的某些协议可能无法纳入GATT或者GATS的承诺表中，因为其并不追求最惠国待遇。那么就只能将之纳入附件4，但这一方式可能会因为有成员反对而被推翻，所以必须要努力使得所有成员对此达成共识。

    外部选择是完全可能的。比如说CPTPP、RCEP，中国已经申请参与CPTPP，这实际上是WTO之外的诸边协定，此外的事例还有数字经济伙伴关系、气候变化、贸易和可持续性协议；美国和欧盟现有的钢铁协议；以及美日欧的三边进程。主张应该在世贸组织内部讨论新问题的成员国必须确保这一选择是可能且具有吸引力的，因为外部选择确实存在。

    第六部分，接下来怎么办？

新一轮的全面谈判在短期内是不具可能性的，那么如何恢复世贸组织的谈判功能呢？首先要解决关于旧问题的僵局，如产业补贴问题。其次，对新问题进行真正的谈判，例如国有企业问题，我们应当要找到更好的办法在在世贸组织内处理此类企业的问题，但是也要认识到不同国家的经济形态是不一样的。再次，如何缔结诸边协定也是非常重要的问题。

前景怎么样呢？我觉得重点应该是MC12部长会议，但该会议现在被推迟，不知道3月能否按新计划举行，我们知道会议并不采用单一承诺制，除非成员方以通过某一方面的谈判成果作为同意其他成果的条件。关于新冠疫情的讨论呢？如果一些国家必须要求实现TRIPS义务豁免，则可能会使得整个谈判走向单一承诺制而最终失败。渔业补贴是必须讨论的问题，经过20多年的努力，世贸组织必须完成这一谈判，但是这一问题上仍有很多分歧。并且，农业也是对许多发展中国家而言的关键事项。此外，在联合声明方面取得进展也是至关重要的。

    最后我谈三点启示，希望对大家有所帮助。

    首先，单一承诺制的运行已经走到尽头，但是一揽子协议的达成仍旧是有可能的，MC12能否做到这一点？这是否足以维持世贸组织前进的势头？

第二，现在共识已经改变了，但并不是完全不存在。最大的问题仍然是，除了中国、欧盟和美国的关键群体之外，还有谁必须同意在什么样方面达成一致，还有谁必须同意事情的继续发展？

第三，诸边主义能否在WTO中找到归宿？，服务业的国内监管实际上是一项非常传统的交易，并不能给我们很多关于未来如何行为的指示。真正的指标将是是否能够成功在世贸组织中加入其他联合声明，或者它们是否会失败。